论行政听证制度

吴丽洁　张建太

一、行政听证的理论概述

“听证”之说，最初并非产生于行政法学体系，而是适用于司法领域，称之为司法听证。由于其公正性，后逐渐适用于立法领域。称之为立法听证。进入20世纪后，传统的三权分立模式已无法有效制约日益膨胀的行政权力，听证程序在行政领域应运而生，称之为行政听证。

(一)英美法系国家的自然公正原则及正当法律程序原则。

一般认为，英国普通法上古老的“自然公正原则”(the doe— trine of natural justice)为行政听证的法学理论基础。自然公正原则包括两个最基本的程序规则：第一，任何人或任何团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利；第二，任何人或团体不能成为与自己有关的案件的法官。第一点包括三方面的内容：(1)公民在合理时间内得到通知的权利；(2)公民有了解有权机关所作决定的论点和根据的权利；(3)公民有为自己辩护的权利。可见“自然公正原则”的第二项基本规则是现代听证的直接法理基础。

美国的“正当法律程序”原则是对自然公正原则的发展。美国1946年制定的《联邦行政程序法》规定：凡行政机关作出涉及公民利害关系的行政决定，包括制定行政规章和行政裁决，都应当给与利害关系人陈述意见的机会，除非法律有例外规定。可见，美国宪法中的“正当法律程序”原则继承了英国普通法上的“自然公正”理念，该法对确立行政听证程序并使之成为行政程序法之核心制度作出突出贡献，且为许多国家所效仿。

(二)大陆法系国家的法治理论和依法行政原理。

第二次世界大战后，自由裁量权的闪亮登场让形式控权模式显的心有余而力不足。形式控权模式主张“为保护国民的权益即使要对行政活动采取限制措施，这也完全可以在实体方面加以限制，通过行政诉讼和诉愿及其他事后程序对行政活动作担保即可，事前监督程序将阻碍行政的效率性、灵活性，防碍依法行政迅速实现公益目的。”针对这一问题，德国、日本等国从依法行政原理出发借鉴英美理论和制度，从民主宪政的整体出发，在尊重公民人权的基础上，转变行政理念，发展法治理论和依法行政原理。设计行政听证程序不但为行政权力的行使指明应然方向，而且积极寻求社会公众参与行政，保障行政相对人监督政府依法行政。在实质上保障了行政行为的公正性与合理性。

二、我国行政听证制度的功能

顺应行政民主法治化的时代要求，结合本国国情、借鉴外国经验，我国现行的相关法律规定了听证制度。行政听证制度在我国确立主要有以下几方面原因。

(一)有效防止权力恣意行使。

立法者不可能预见社会生活的全部以及行政活动可能发生的所有影响，换言之，法律规定也不可能总揽一切情形。更何况法律规范具有抽象性、概括性。因此，赋予行政机关一定的自由裁量权是客观理智的选择。程序控权机制既能充分发挥行政自由裁量权的正面功能，又能监督和抵制行政权力的异化变质。

罗豪才教授等提出行政法是“平衡法”。该理论以“行政权与公民权，行政主体与行政相对人”之间的关系为切入点，以对人性的“经济人”的假设为逻辑起点。“经济人”假设认为在政治领域中活动的人与经济领域中活动的人，都是同一个人，都是自利的，理性的，追求效用最大化的“经济人”。行政机关作为“经济人”当然集以上特性于一体。以行政许可为例，不懂法律、不懂社会公共利益的行政首长往往片面追求所谓的“政绩”或财产性利益(政府的财政开支需要有稳定而持续的税源)。行政机关在某种意义上已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”。“权钱交易、密室许可”等暗箱操作成为“当事人”作出行政许可决定的必经程序。这种“合意”或许已变质为谋取双方之不当利益的“恶意”，严重违背行政许可设定的原则。

(二)有益于保障权利。

在听证过程中要求地位平等，行政决定使其权利得到最大满足，成为行政相对人及其他利害关系人的诉求。注重与行政相对人及其他利害关系人进行协商和沟通的民主精神。这种“沟通”与“协商”的合作体现了行政程序主体地位的平等性。

作出行政决定前，要求行政机关的目光来回穿梭于各方当事人的不同利益诉求，针对特定事实适用法律法规。在法律的限度内，以实现社会最大福利为目标作出行政决定。对自由裁量权行使过程的监督在一定程度上体现了公民“权利至行”的要求。

(三)有利于保证行政公正，提高行政效率。

当行政决定涉及相关人利益的限制乃至剥夺时，经过听证程序后该决定已得到相对人的理解与认可，使相对人能够情愿地服从决定，提高了行政行为的可接受度。避免了行政执法过程中出现纠纷、冲突的现象，以及为平息事后纠纷启动相关救济程序所耗费的大量人力物力。公民参与行政明显降低了行政执法成本，提高行政效率。虽然从短期看，听证制度“过程繁琐”并非有利高效，但从整体行政效果来看，听证制度从实质上提高行政效率，符合我们追求的长期行政目标。行政听证制度“熨平法律织物上的褶皱”，使得行政决策高效且兼顾公正。

三、我国行政听证制度未来走向的几点思考

(一)我国行政听证制度存在的问题与完善建议。

作为舶来品的行政听证制度相对于我国其他法律制度而言是一项年轻的制度，从我国目前对该制度的立法来看还存在以下缺陷和不足。

首先，我国对需要举行听证的项目规定过于单一、缺乏弹性。其次，听证主持人地位模糊，缺乏应有的独立性。再次，在听证的举行程序上，缺乏相应的操作规范，如对举证时间未作出规定，举证主体的规定缺乏全面性等等。又次，缺乏必要的配套制度加以保障，如物质保障制度和监督体系等。最后，在听证制度的贯彻实施方面，行政机关或执法人员缺乏应有的依法行政素质，特别是缺失程序价值理念；对于普通公民来说，公民的主体意识和权利意识比较薄弱。因此，对行政听证制度进行全面完善具有迫切性。

其一，扩大行政听证的范围。英国行政法学家韦德认为：“听证权之所以是一项普遍原则的理由之一是授予这种权利不会有什么害处。例外越少，行政官员就会越快地领会到这是永远不能否认或忽视的。”首先，行政处罚法的意图在于通过听证程序规范严厉的行政处罚行为，因此有必要将严重的人身自由罚，如拘留处罚、劳动教养等包括在内。否则，不利于行政相对人合法权利的及时保护。因此，应尽快将限制人身自由罚纳入听证范围。其次，还应把行政机关作出的对公民、法人或者其他组织有重大影响的其他具体行政行为纳入听证的范围，如行政征收、行政裁决、行政收费等。当然，我们也不提倡所有行政行为作出之前均需经过听证程序，这样必然造成人力、财力的不必要支出从而导致公正与效率失衡。

其二，确立听证主持人的独立法律地位。听证主持人在听证程序中具有重要的法律地位，是组织整个听证过程的核心人物。

对此，我们可以借鉴美国的行政法官集中使用制度，保证听证主持人的独立性与中立性。

其三，建立举证制度。国外对调查人员、当事人及主持人的举证责任都有明确规定。我国《行政许可法》只规定申请人、利害关系人可以提出证据并进行申辩和质证。对于主持人则没有规定，笔者认为，应确立听证主持人在必要时也可主动收集证据。

(二)保障我国行政听证制度贯彻落实的其它措施。

1强化程序主体的程序意识。

我国经历长久的专制统治，民主法治传统缺失，以致公民民主意识薄弱，缺乏独立自主的人文精神和主动参与精神。再者，由于政府漠视公民权利，设置障碍或不提供必要条件，结果使公民“不能参与”行政听证。程序主体的缺失，使听证制度的设计随时可能成为空中楼阁。缘此，对行政听证制度而言，主体程序观念的灌输起举足轻重的作用。

第一，转变政府职能。只有政府部门本着服务与高效的精神行使权力，使行政听证制度落到实处，才能彻底避免“走过场”、“听了白听”的现象，让公众切实了解、认可、接受行政听证制度。具体到听证过程中，行政机关应改变权力单向运行模式，彻底摒弃漠视行政相对人权益的传统行政观，尊重公民的独立人格，保证公民自由表达意志，通过平等交涉达成合意。

第二，培养公民意识。我们倡导的“参与”是权利意识的表达，意味着参与主体具有自主性、自愿性和一定的目的性。要实现有效的民主参与，落实行政听证制度，完成时代赋予的崇高使命，就必须培养我国公民的“公民意识”。培育公民意识应该普及义务教育，深入开展法制宣传教育，加大普法宣传力度；创设尊重公民权利的社会环境，使公民能够在真实的“场景”中得到民主训练，使公民意识得以积淀。公民也应主动参加学习，提高自身素质，加强修养，积极行使人民当家作主的权利，积极参与行政决策的过程以实现公民意识的熏陶。

2完善行政听证制度的监督体系。

建立与行政听证制度相适应的监督、制约机制通常包括以下两方面的内容：首先，内部监督和外部监督相结合。内部监督主要是上级行政机关对下级行政机关的监督和监察监督。外部监督包括权力机关、司法机关和社会监督。特别要加强社会舆论的监督，如新闻舆论不仅反映民意而且对民意还具有强烈的导向作用。其次，要建立对听证机关公务人员的监督。对违反听证程序规定，应当听证而不举行听证，或举行听证而不按法定步骤进行，或者在听证中闲置或剥夺听证当事人及其他听证参加人合法权利的。应直接追究违规人员的责任。最后，还可以建立举报奖励制度，行政相对人如举报听证主持人有不法或违法行为，且查证属实的，则可以从轻或适当减轻处罚。这样有利于缓解当事人的不满情绪。