中国军队扩大参与维和行动及中美未来军事合作前景分析

于　君

本文内容选自美国战略研究所4月刊发的《超越海峡：中国对台作战以外的任务》一文。作者贝茨，吉尔与黄清浩在文中介绍了近期中国军队参与维和行动的最新发展情况，并从美方的角度分析了中国参与维和行动的动机和决策过程，探讨了中国的维和行动对美国的影响，建议美国在维和等问题上应与中国开展交流，鼓励中国扩大参与国际维和行动。新中国成立后，中国军队对与外军的交流一直持谨慎和模棱两可的态度，中国军队支持国家独立自主的外交政策，不与外国在安全方面签订具有约束力的协议，将与外军的交流保持在最低限度。但是自中国改革开放后，中国军队一改过去的封闭形象，开始积极参与地区和全球的双边和多边军事交流。

在中国军队与外军的交流中，中国最感兴趣且态度更积极的是参与联合国维和行动。中国参与联合国维和行动的人员已从2000年初的不到100名增长至现在的2000多人。2008年12月，中国向联合国派遣维和人员的数量位居世界第14位。中国执行维和任务的民事警察、军事观察员和军队人员的数量要比俄罗斯、美国和英国这三个联合国安理会成员国多，其约四分之三的维和人员集中在非洲。中国还计划向达尔富尔，苏丹、民主刚果和利比亚等饱受战乱的国家派遣更多的维和人员。当中国军队在执行维和任务方面取得进展时，一些国外分析人士开始对中国军人执行维和任务的动机及其产生的影响进行深层次思考和分析：中国军人参加维和行动背后的主要动机是什么?参与维和任务对中国军队现代化进程有何影响?特别是当前中美之间的军事关系仍然不冷不热时，这些进展对美国在各地区，甚至是全球安全利益产生什么样的影响?

扩大参与维和行动

中国1971年恢复联合国席位后很少参与安理会的维和行动。从20世纪80年代开始，中国逐步放弃对维和行动模棱两可的态度，并在冷战后开始积极参与联合国维和行动。1981年，中国首次投票支持联合国延长在塞浦路斯的维和部队的任务期限。1982年，中国首次正式为联合国维和行动提供资金支持。之后，中国经过申请并正式成为联合国维和行动特别委员会成员国。

1989年，中国派遣20名政府公务人员参加了联合国过渡时期援助大队，协助监督柬埔寨举行的大选。1990年，中国派遣5名军事观察员到中东地区，为联合国停火监督机构提供支持。这是中国人最早执行的两次维和任务。在1992至1993年间的18个月里，中国两次向柬埔寨派遣部队执行维和任务，每次派遣400名工程兵和48名军事观察员。

从90年代中期开始，中国参加维和行动的次数不断增加，形式也表现出多样化趋势。中国国防部在2001年成立维和事务办公室，负责管理与协调军队参与联合国维和行动。据该办公室介绍，中国自1990年以来已累计派遣7500人参加维和行动。仅在2008年，中国就参与了11个联合国维和行动，派遣了2146名人员，成为安理会常任理事国中派遣人数第二多的国家。从2000年开始，美国，英国、俄罗斯执行维和任务的人员数量逐渐减少或与原来保持同一水平，但是中国派遣执行维和任务的军人、警察和军事观察员的数量增加了20倍。

中国执行维和任务的大部分人员主要从事工程、运输和医疗等方面的工作。据相关文件记载，中国维和部队铺设道路累计7300余公里，架设桥梁200余座，医治病人2.8万余名，撤除爆炸物7500余件。中国向联合国维和行动派遣民事警察数量位居世界第13位。中国1999年首次派遣民事警察到东蒂汶执行维和任务，并在2004年首次派遣防暴警察去海地协助维护当地治安，培训当地警察(尽管两国没有正式建交)。中国公安部国际合作司一位领导称，维和警察除承担强制停火等例行任务外，还应协助执行重建当地法律体系、法治体系，保证公民权利，提供人道主义援助等任务。

当前，中国在执行维和任务时不再是简单地参与，而是致力于为联合国维和行动做更大贡献。中国不仅增加了参与维和行动的行政人员、领导人员的数量，而且将部队派遣至更危险地区。中国常驻纽约联合国总部的军官积极地为国家提供维和方面的信息和建议，同时向联合国说明中国有关军事、维和方面的政策和立场。在联合国维和行动部里，中国至少有3名军人分别在亚洲和中东地区的“力量生成小组”、“军事计划服务办公室”和“作战办公室”里工作。2007年9月，联合国维和行动部任命一位中国将军为联合国西撒哈拉全民公决维和任务总指挥官。在苏丹达尔富尔等敏感地区开展维和行动时，中国采取更积极措施，包括促进冲突双方进行政治和解，组织非洲联盟，联合国的混合维和部队解决人道主义危机。2008年7月，中国派遣一支172人的工兵营到达尔富尔，使位于该地区的中国工兵总人数达到321人。中国军人帮助当地民众修路，为国际社会派遣更多维和部队到达该地区奠定基础。

影响中国扩大参与维和行动的重要因素

中国将更积极地参与联合国的维和行动。查看一下中国近期发布的声明就可以得知，有一些因素和动机在影响和推动中国对维和行动采取更积极措施：一是中国增强与其它国家的多边安全合作可以使中国赢得稳定的国际环境；二是可以打消邻国对中国和平崛起的疑虑：三是抵消美国等西方国家的影响，同时在国际社会中建立稳固的大国形象。不过，从公开资料很难看出参与联合国维和行动对中国军队现代化建设是否有直接影响，但是间接影响应是有的。

中国领导人逐渐认识到参与维和任务可以帮助缓解全球热点地区的紧张局势和减少冲突。中国一名外交官员2007年在慕尼黑举行的安全政策大会上指出，中国经济社会发展需要一个稳定的国际环境，维和行动符合国家利益。中国参与更多的维和行动，表明中国在致力于为全球安全做贡献，因为中国在国际社会里发挥着重要作用，并且中国的安全和发展与世界紧密相连。国际社会的发展和中国自身的安全间的联系是中国国家利益的核心，也是中国决定在维和任务中发挥积极作用的原因。

执行维和任务是中国打消邻国对其不断提高的军事能力感到担心的一种方式。中国一直努力寻求消除邻国的顾虑，即崛起的中国不会寻求霸权，也不会动摇地区和世界的和平与安全。中国战略人士也认为中国最紧迫的一项外交任务就是向世界宣告中国的善意。通过参与维和行动，中国可以展示其提升作战能力的好处，向世界发出信号——中国正进一步融入国际社会，积极为全球和平和安全做出实质贡献，中国正变成一个负责任的大国。

中国开始在与台湾问题有关的维和行动方面采取更灵活的措施。在过去，安理会在投票决定是否向外交上承认台湾的国家开展维和行动时，中国一般会持反对意见。近年来，中国改变了这种做法。例如，1997年时，因为危地马拉与台湾保持外交

关系，中国在开始时否决了联合国在该国开展维和行动。后来，中国改变了立场，使联合国的维和行动在该国得以继续。尽管海地现在只承认台湾，中国还是支持联合国维持海地稳定的维和行动，甚至向海地派遣了防暴警察。据中国公安部一名高级官员称，尽管海地没有与中国建立外交关系，中国积极参与在海地的维和任务，这充分展示中国爱好和平和负责任的大国形象。不过有人猜测，这些措施会在以后有助于中国与海地建立外交关系。

另外，中国派遣维和部队参加高度敏感和有潜在危险的任务可以转移国际社会的批评，表明自己是一个负责任的大国的立场。中国在达尔富尔地区的维和任务就是一个最突出的事例。通过向苏丹政府施压，使其遵守国际协定，并将中国军队派往政治上最动荡，最不稳定的地区，这表明中国愿意承担更大的责任，同时希望以此转移国际社会对中国的批评，因为当前中国与喀土穆保持着良好关系。

中国国内研究人士认为，因为参与维和行动而赢得的良好形象有助于中国巩固大国地位，并抵消美国等西方国家在全球热点地区的影响力。中国认为，与联合国保持紧密联系，特别是与联合国维和行动部合作，可使中国对联合国维和任务未来的发展方向发挥更突出的作用。中国一直批评联合国维和行动部中没有发展中国家的官员担任该部的高级职位。中国还对联合国在世界各地维和任务基本上由一些西方大国和北约等军事联盟主导和指挥表示了关切，并认为发展中国家应该在联合国维和行动部的决策过程中有更大的话语权。

还有迹象表明，中国扩大参与维和行动是为帮助中国军队和警察提高执行其它任务所应具备的能力。2007年6月，中国召开了第一次大规模维和工作会议，在这为期4天的会议上，中国外交部、财政部和公安部的高层代表讨论了中国参与维和行动的现状，并提出具体的措施和建议以加强和改进中国执行维和行动的能力。解放军的一位中将指出，该会有助于进一步收集建议，提高军队执行维和任务的能力，并逐步有计划、有重点扩大与外军在开展维和行动方面的交流与合作。他还指出，中国军队执行维和任务能力一直面临挑战，中国必须提升维和工作的地位，并建成一支高素质的维和部队。

在2007年举行的一次多边维和行动国际研讨会上，一位中国军人把中国军队的对外交流和维和行动的训练归纳成三个重要阶段。第一阶段是走出去学习。中国军队派出了100多名军官参加由10多个东南亚国家和欧洲国家组织的专业培训和交流，使中国军队充分了解了国外有关军事单位和地方政府部门的联合协调机制，为中国军队开展相关的训练提供了宝贵的经验。第二阶段是中国邀请外军对口部门来帮助和指导中国的维和培训，例如联合国维和行动部的维和专家，英国军官等。第三阶段是主办和组织维和事务国际研讨会。自2004年以来，中英两国多次协调举办中英维和行动研讨会。此外，中国还与瑞典、挪威、东南亚国家联盟举行类似研讨会，使中国军队更好地理解了其它国家在开展维和训练计划时常用的标准培训手册和课程。中国军队还与国际S-I-委员会合作举办研讨会，向维和部队介绍人权和国际人道主义法中的习惯规范等。

中国在国外军事行动的增多促使一些学者倡议制定更详细的法律来指导这些活动。这些辩论和思考表明中国在不断认识并同意军队开展维和行动等非战争行为。这也表明人们日益认识到需要更强有力的法律依据来指导实际工作。

在过去的几年里，中国已经建立了大量设施以提高维和部队的训练和准备水平，使他们能够更好将维和任务所获得的经验教训应用于维和行动以外的其它作战任务。例如，2000年中国在廊坊市建立民事维和警察培训中心。该中心同时可以培训200多人，主要培训课程为看地图、武器操控、无线电通讯、开展调查和逮捕，执法等。据称，该中心已获得1300~；的资金用于扩建和改进设施。南京的国际关系学院则为军队的维和人员提供有关维和原则、联合国宪章、医疗和通讯的国际标准程序、外语等方面的培训。此外，中国还将计划2009年在北京怀柔建成新的维和培训中心，帮助军队维和事务办公室更好集中开展和协调执行维和任务。

扩大与外国同行在维和行动方面的交流为中国军队在动员、组织机构和部署能力方面的现代化提供了有益的帮助。但是现在很难确定中国开展的维和行动与军队现代化之间有明确的直接联系。一些西方学者和中国国防大学的研究人士称，通过执行维和任务可以使部队获得有关外国训练方面的技能和知识，这些亲身经验为中国军队提供宝贵的训练财富。每支维和部队在完成维和任务后都可以分享宝贵的经验，从而使它所隶属的整支部队及军区都会受益。

中美未来军事合作的可能性

对中国军队维和行动及动机进行分析可以看出，中国军队维和行动对国际社会特别是对美国有着重大的影响。中国军队扩大执行维和任务的规模，不仅为中国提供维护地区和国际的安全稳定的机会，而且提高了中国军队执行维和任务的能力，同时中国还可以与其它主要安全伙伴、特别是与美国在潜在的军事区域开展有益的合作。

虽然北京热心扩大参与联合国维和行动，但是中国参与维和行动只是根据任务情形而确定，有一定的局限性。一方面，中国扩大参与联合国维和行动为国际社会与中国之间的接触开辟新途径，并为中国提供机会，使其致力于在全球开展安全构建、解决争端和进行战后和解和重建等方面的工作。例如，中国向非洲国家派遣维和部队不仅可以使中国军队获得维和方面的知识，而且可以更好地了解当地的政治和安全动态。同时，中国军队与其它国家执行维和任务的军队的交流越来越多，这在一定程度上可以使其它国家更好地了解中国军队的长处及不足。总的来说，中国军队似乎已经做好准备以承担更大的责任，并希望在联合国的维和体系中发挥更重要的作用。当然，中国的做法在联合国是受欢迎的，因为联合国维和行动部对中国所做出的贡献与支持的依赖程度在不断增加。另一方面，中国参与联合国维和行动将面临一些制约因素，国际社会对中国的预期不应太大，并应持谨慎乐观态度。中国在国家主权上的传统观点和采取不干预政策是中国决策者最关心的问题。此外，政治、军事、政府意志和能力等实际问题将会减缓中国对维和事务的响应。

鉴于中国维和行动的发展，美国应该采取相关政策，鼓励中国扩大参与联合国维和行动。美国已经在这方面做T--些工作：前国防部长科恩2000年在北京发表的一次讲话中称：中美军队有一天会并肩执行维和任务。在最近举行的中美安全问题对话上，美前国防部长佩里建议，中美两国军队应该在人道主义行动和联合国维和任务中更好地密切合作。

在维和训练活动和部队维和能力建设方面的合作可使中美两国军队建立信任并更深入了解对方。美国正在与其它国家的军队就维和部队训练和

能力建设方面开展交流，并启动了一项全球和平行动计划。2004年，为了履行八国集团首脑会议签订的协议，解决维和人员短缺问题，美前总统布什宣布实施一项全球和平行动计划，这个时长5年的计划由美国国务院政治军事事务局负责，旨在增强美伙伴国家部队的训练，以提升执行联合国维和任务的能力。该项计划的总体目标是到2010年在非洲国家内培养多达75000名军事维和人员。目前，美国务院在探索与中国合作以帮助非洲国家提升维和能力的前景，主要工作包括与中国承包商合作，在最初的维和行动启动阶段得到中国在基础设施和硬件方面的支持。

美国防部四年防务评估报告对中国军现代化建设的速度、范围和未来发展方向表示了关注。但是该报告建议双方应加强军事交流、开展互访等形式的接触，以推动中国军队建设的透明度。该报告认为开展例行的交流和接触对建立信任、减少意外事件和其它意外对抗有很大帮助，架设通信线路对两军来说也必不可少。

美国应该采取措施在维和行动相关的事务方面与中国开展接触，以推动中国维护全球和地区稳定，按照美国的利益推动中国扩大维和行动的参与。这些措施包括：

一是在两国关注的问题，如阿富汗、津巴布韦问题，以及多边维和行动的支持前景方面，加强与中国的双边或多边对话和政策协调。近年来，中国支持并参加联合国在东帝汶、海地和达尔富尔的维和行动，这表明中国对国际社会的干预行动采取了更灵活的态度。当国际社会的各个国家对某一特定的干预形成共识，中国往往会给予支持。得到中国的参与和合作的关键在于华盛顿应更加积极与国际社会合作，以形成更广泛的共识，争取北京的支持，并影响中国的政策向有利方向发展。

二是改善双边军事关系，包括开展多种形式的维和训练和能力建设。在2000年国防授权法案允许范围内，美国应设法鼓励中国在全球和平行动计划中参与未来的维和训练演习。美国应与中国开展合作，共同探讨在非洲的全球和平行动计划成员国中开展维和能力建设的前景，因为中美两国在这里有共同的利益。例如，在利比里亚，美国帮助训练利比里亚武装部队，而中国在该国帮助建设硬件设施、翻新建筑物和建设基础设施。两国驻利比里亚使馆的武官也在不断进行沟通。随着时间的推移，中国应更充分地参与到在维和国家开展的安全部门改革，解除武装、武装人员退役和和重返社会，选举观察等方面的工作。

三是与其它开展维和行动的国家合作，以增强与中国在维和相关领域的军事交往，支持中国更多参与联合国维和行动部的工作和其它维和行动。近年来，澳大利亚、孟加拉国、加拿大、法国，印度，挪威、瑞典和英国等国都与中国军队在维和训练演习和相关研讨方面加强了交往。华盛顿应该鼓励并发展这一趋势，与这些伙伴国合作，探讨如何使中国在联合国维和行动部的维和任务计划，协调、领导，财务贡献方面发挥更积极的作用。

四是在中国不断扩大的参与维和行动的基础上，鼓励中国军队实现更大的开放和透明。美国及其伙伴国家应继续与中国进行沟通，实现中国更大程度的开放，维持与中国的协作关系。在维和行动、人道主义干预和其他形式的军事交流方面与中国交往将有助于推动中国军队更高程度的开放和透明。