协商合作逻辑下城市社区治理结构的构建

张开平

◆ 中图分类号:F299 文献标识码:A

内容摘要:协商合作是现代社区建设和社区发展的重要逻辑视野,本文从协商合作切入,分析了现行社区治理结构,并从改革城市管理体制、明确社区组织的职能、提升社区居民的参与度三个维度,对构建协商合作的社区治理结构提出了建设性措施,以期推动社区发展的治理。

关键词:协商合作 城市社区 治理结构

城市社区作为城市的基本单元,其发展过程实质上是各种力量在社区空间中相互博弈、相互作用构成网络的过程,是一个逐步走向社区善治的过程。城市社区的日益发展及社区主体的日趋成长,为社区治理提供了多元主体。在这种背景下,无论是社区资源的整合,还是社区功能的日益完善,都要求社区的治理结构走向协商合作。

协商合作逻辑下的社区治理

合作主义也被称为统合主义、法团主义或社团主义,是20世纪70年代由施密特(Pilippe C Schmitter)系统概括的。合作主义是“一个利益代表系统,是一个特指的观念、模式或制度安排类型”。在合作主义的视野中,国家与社会是一种协商、合作的逻辑关系。由于中国的公民社会还不成熟,因此,一方面需要政府必须有一个规范的模式和框架,以及时地将社会的积极性和创造性纳入政府的体系,另一方面国家要承担起培育公民社会的责任,由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程,因此培育公民社会是一个培养公民自主性、参与性、权利性的过程。从政治层面上看,公众参与社区治理是城市基层民主的基础和核心内容,也构成了现代民主发展的重要基础。而公众参与与社区治理的实现过程是国家与社会的一种相互博弈过程。从现代民主的发展趋势与西方发达国家实践来看,协商合作是现代社区发展的逻辑视野。

从我国社区治理的实践来看,社区治理正经历着深刻的变迁,主体由单一化(政府)转变为多元化,治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构,治理过程由行政控制转变为民主协商与合作,治理关系由依附与庇护关系转变为博弈与互惠的理性取向关系。由于利益主体的多元化,社区治理实质上成为一种利益主体间的集体博弈与选择过程,即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人与个人、个人与组织、组织与组织之间的合作互动过程。在协商合作逻辑下的社区治理,应是在相关利益主体(即社区治理主体)间合作网络体系建构与完善的基础上,以社区参与为社区治理的结构性驱动力,通过正式和非正式制度规则的形成,塑造一种新的多中心社区治理秩序。

同时,社区治理的核心对象是社区公共事务,这也是社区治理的逻辑起点。协商合作逻辑下的社区治理结构源于社区公共事务及利益主体的多元化。社区公共事务是公共产品的组合,是涉及多个家庭和多个组织的共同需求,是个体需求的集合。社会公共事务涉及到多个行为主体之间的复杂权利关系,实质上这是一种利益关系的博弈,这就需要建立一种集体选择机制来解决个体需求的表达与整合问题。同时,治理社区公共事务需要各相关利益主体贡献资源、分摊成本、共享利益,这也需要建立一种平等的协商合作机制,以实现资源的效用尽可能最大化。

现行社区治理结构分析

构建或确立一种新的城市治理与社区建设模式,首先必须在理论上确立政府、市场和(社会)社区三者之间的关系。研究一国或一个地区的城市治理和社区治理模式亦是如此。国家与社会的关系从不同角度可以有多种分类,按其强弱程度的不同,可划分为四种模式:“弱政府,弱社会”、“强政府,弱社会”、“弱政府,强社会”、“强政府,强社会”。所谓“强政府”,就是强调“国家至上论”,认为政府行政权力应当无所不在、无所不能,这种模式的典型特征是“万能政府”。所谓“强社会”,是强调“社会至上论”,认为“管得少的政府就是最好的政府”,其典型特征是社会充分自治。

从加强和推进社区建设的目标来看,应该是“强社会”;但从实际社区建设的推进过程和经验来看,特别是在初期阶段,应该是“强政府”。从我国社区建设的推进过程来看,我国现行的社区治理结构呈现出“强政府,弱社会”的特征,其主要表现为:现实社会与强大的政府相比,还相当弱小,人们所追求的强社会所依赖的市民社会,没有真正形成;另一方面,长期以来,政府虽经历了多次政府机构改革,但政府权力的回缩力度过小,没有为社区组织的发展释放更多的权力空间。从理论上说,在“强社会”的表象特征中,社区是城市社会管理的微观重心。从我国现行的社区管理体制来看,“强社会”事实上是不存在的。

从社区的自主权来看,当前,社区很大程度上受制于政府,难以与政府形成有效的协商合作。社区的自主权主要包括社区的财权、用人权和事权。一个充分自治的社区,必然是对自己的事务有充分的自主决策权,能动用社区财力进行社区各方面的建设。现实中,社区的财权依靠于政府,包括各种建设经费、办公经费、社区工作人员的工资等都来源于政府。政府对每个社区经费的划拨具有自由裁量权,因而社区建设的状况与前景取决于政府的投入。在用人权上,社区所拥有的自主权限也十分有限。政府一般掌握着用人权,以保证其各项方针政策得以在社区顺利实行,一些地方甚至出现由政府直接任命社区工作人员的情况。在社区的事权上,社区承担了大量来自政府的职能,而对于自身的事务反倒无暇顾及。这种情况导致了社区居民与居委会是法定的代理,而政府与居委会却形成了实际的代理,这种双重代理极易导致政出多门、令出多门等现象,从而形成委托—代理困境,最终出现居委会缺位。

构建协商合作的社区治理结构

自20世纪90年代我国推行社区建设与社区治理后,虽然各地区进行了治理模式的多方实践,也取得了一些成效,但仍存在以下问题:政府仍然在社区治理中扮演着重要角色,社区居委会的力量仍旧较为薄弱,社区成员参与主动性差。伴随着经济发展与社会转型,国家与社会关系也随之不断进行调整,在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长,这为社区治理协商合作的实现提供了基础。

(一)改革城市管理体制

我国社区建设是从改革城市街道办事处和居委会的管理体制入手的,体制问题是一个根本问题,社区建设的重点就是要创新城市基层管理体制。从目前的改革模式来看,主要是弱化模式,即弱化街道办事处的职能,通过扩大社区居委会规模,健全社区居委会的职能,以此做大、做强社区。这种模式虽然在实践中表现形式多样,但从理论上看,都有一个共同的前提特征,即基于协商合作的逻辑。

基于目前各地的社区建设实践和各地的城市基层管理体制的改革试点,本文建议的改革思路是:

第一,弱化直至取消街道办事处的存在,在社区内设立社区行政事务服务中心,履行本社区内的行政管理与服务职能,承接现行街道办事处的职能,同时将现在由社区居委会承担的行政性职能转接过来。第二,实施“一社区一党工委”的政策,将现行的街道党工委改为社区党工委。社区党工委是社区内多种组织和各项工作的领导核心,同时取代社区内原有的其他党的组织,如社区党委、党总支、党支部。第三,保留社区内现有的社区居委会组织和社区成员代表会议。这两个组织应该成为社区居民权益的保护性机构,其主要职责是维护社区居民的合法权益不受侵犯。在法律程序框架内,社区成员代表会议由全体有选举权的社区居民选举产生,社区居委会是在社区成员代表会议的常设机构,由其产生,对其负责。经过这样的组织和制度设计后,社区里有社区党工委、社区行政事务服务中心、社区成员代表会议、社区居委会以及其它社会中介服务组织、民间组织。

(二)明确社区组织的职能

首先,要对社区事务进行明确划分,主要分为社区公共事务和社区私人事务,凡是可以通过市场来提供的私人产品,应该通过市场来调节,由市场主体来提供。社区居委会自己创办的便民服务点,可以通过承包、租赁等方式由个体或者私营企业来经营,同时由社区居委会负责监督。其次,将社区公共事务进一步细分为社区行政事务、社区邻里事务、社区组织事务。凡是属于由行政执法主体提供的公共产品,必须由相应的行政部门来独立承担;凡是可以通过社区居民民间组织来解决的邻里事务,可以让各种社区民间组织通过自我服务的方式加以解决;凡是涉及到居民权利的社区组织事务,均由社区自治组织来承担。明晰各组织的职能,有利于推进社区各类组织的功能分化,这为社会中介组织的发展提供了充分的空间,同时也为构建协商合作逻辑下的社区治理模式奠定了坚实的组织基础。

(三)提升社区居民的参与度

社区居民参与度的高低,决定着社区建设与城市基层民主化实现程度的高低,是实现社区建设由外源型行政推动向内生型自治发展的关键,也是协商合作逻辑下社区治理模式发展的本义所在。为此,要探索各种行之有效的民主实践形式,拓宽民主渠道,提高社区居民参与的积极性,积极推进社区自治。

首先,加强对社区居民的思想培育,树立社区意识;培育各类社区组织的社区意识,逐步建立健全共驻共建、资源共享、利益共享、责任共担的机制。其次,强化社区居民与社区之间的利益关系,推动居民利益社区化。将社区居民的利益与社区事务紧密相联,能使居民在利益关系的基础上自主参与社区事务的管理。这样,可以真正实现居民回归社会的目标。再次,开辟多种民主渠道,为社区居民参与社区事务提供良好的机制保障。要大力试行社区事务听证制度,要在社区内开展民主评议活动,提高社区工作的透明度和居民的信任感。

结论

综上所述,自20世纪90年代我国推行社区建设与社区治理后,虽然各地区进行了治理模式的多方实践,也取得了一些成效,但总体上并不理想,表现为政府仍然在社区治理中扮演着重要角色,社区居委会的力量仍旧较为薄弱,社区成员参与主动性差。伴随着经济发展与社会转型,国家与社会关系也随之不断进行着调整,在城市社区发展中的重要体现就是社区多元主体的发展和社区自治性的成长,这为社区治理协商合作的实现提供了基础。从我国的历史发展趋势来看,在国家与社会的关系上,将从国家主导型向国家与社会合作型转变。在政府与社会的协商合作中,政府的权力逐渐向社会过渡,社会权力逐渐扩大,社会的自治能力得到增强。在协商合作的逻辑视角下,在城市社区建构一种新型的国家与社会关系将有利于中国社会的长期稳定与发展。

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