推进农村公共服务体系建设的现实路径选择

刘艳平

◆ 中图分类号:D625 文献标识码:A

内容摘要:我国城乡居民在公共服务上仍存在较大差距,农村公共服务体制落后的原因是多方面的。本文在分析其原因的基础上,指出推进农村公共服务体系建设应解决投资主体、服务决策和运营及监管等问题。

关键词:农村公共服务体系 供给制度 投资主体

十七届三中全会提出了到2020年我国农村改革发展基本目标和任务,其中重要的一项就是实现城乡基本公共服务均等化明显推进,农民基本文化权益得到更好落实,农村人人享有接受良好教育的机会,农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全。这一目标的实现将切实改善农民的生活水平和生活质量,使农民分享到更多的改革发展成果。

农村公共服务供给现状

随着经济社会的不断发展,经济体制、政治体制与社会体制改革进程与改革强度不断加快与加强,各级政府加大了对“三农”的投资力度,农村公共服务的供给与服务水平明显得到改观。特别是近几年来我国政府财政在农村基础设施、农村公共卫生、农村社会保障、农业科技支持等方面的投入逐年增加,政府承担的提供公共服务与产品的责任逐渐加强与明显,农民得到的实惠也显而易见。但我国农村公共服务体系仍存在一定的问题和不足,主要表现为农村公共服务供给总体缺乏,城乡供给不平衡;农村公共服务供给结构失调,供求矛盾突出;农村公共服务质量不高,效率低下。

农村公共服务水平低的原因分析

(一)二元经济结构导致农村公共服务供给制度缺失

长期以来,我国实行城乡分割的二元经济结构,在这种“非均衡战略”下,以农补工,以农促工,促进农村资源向城市和工业转移,削弱了农业发展的自我积累能力,减少了农村公共产品供给的自有资金来源。这种二元经济结构体现在公共服务的供给上,就是形成了城乡截然不同的公共服务供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共服务供给制度,相对于城市而言,农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共服务供给制度。

(二)财政投入不足导致农村公共服务投资主体缺失

由于农村公共服务供给存在外部效应,私人供给往往是缺乏效率或无效率的,因此政府作为公共利益的代表,政府是农村公共服务供给的主要提供者。近些年来,政府虽然一再加强对农村公共服务的投入,但由于财力有限,与城市比较起来仍存在很大的差距。较为贴近农民需求的市场、社会中介组织等供给主体的作用一直被忽略。

(三)农村公共服务的投资、决策和运营缺乏必要的监管机制

农民是农村公共服务的受益主体,农村公共服务的提供应最大限度地满足他们的需求。但目前我国农村公共服务的供给决策是自上而下的行政命令式进行的,供给总量、供给结构和供给程序多数是由乡及乡以上的政府组织以政策规定的形式下达,带有很强的行政指令性、主观性、同一性。在这种“自上而下”的决策机制下,地方各级政府部门根据各自“政绩”和“利益”的需要做出决策,往往很容易造成农村公共服务供给与实际需求的脱节,甚至部分农村公共服务的提供损害到农民的利益。于是,公共资源的浪费和农民公共需求得不到满足的矛盾不可避免。

另外,监督制度的缺失不仅扭曲了农村公共服务的供给结构,而且造成了一些供给资金使用和管理上的不当,资金被浪费或挪用的现象时有发生。与此同时,对乡镇财政运行约束缺位,不仅导致农村公共服务供给成本较高,更为严重的是造成了制度外供给膨胀。一些乡镇预算只是乡镇领导缺乏周密调查分析草率做出的,整个财政运行缺乏严格的程序约束。在这种预算决策机制下,公共财政“透明性”要求无法践行,财政运行毫无效率可言,公共服务供给的“错位”、“缺位”也就不可避免。

如何推进农村公共服务体系建设

(一)投资主体问题

1.加大财政投资以建立统筹城乡的公共服务供给制度。政府要从根本上改变非均衡的城乡公共服务供给制度,调整政府公共支出政策,加大对农业和农村的投资力度,建立城乡一体化的公共服务供给体系,向城市和农村提供均衡的公共服务,逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。为了更好地履行财政投资主体职能,各级政府应依据相关法律法规界定职责范围。除了对事权做出清晰的界定,与之相对应,财权也要和事权相统一,改变以往财权向中央集中,中央把提供公共物品的责任下放得过低的局面。

2.构建以政府为主导的多元化农村公共物品供给体系。政府垄断供给农村公共服务也存在“政府失灵”,有必要进行供给主体的多元化创新。非政府供给主体主要有以下三种形式:

首先是私人盈利组织供给主体。政府应允许一部分以盈利为目的的民营资本进入公共服务供给领域。在经济和技术具备可行性的条件下,私人盈利组织就会有动力提供农村公共物品和服务,尤其是一部分准公共物品,如农村职业教育、农村水利灌溉系统、农村医疗、农村道路电网建设等,都可以通过收费的方式实现排他,并可能盈利。其次是民间互助互益供给主体。民间互助互益供给模式适合区域性公共物品的供给,村民往往按照居住村落和血缘关系形成互助互益群体,共同出资修建小范围内的公共物品,如农田水渠、水井等。由于出资是建立在互助、自愿的基础上,那些不出资的人就会很容易地被排除在使用范围之外。最后是民间公益性供给主体。有越来越多的民间非盈利性组织在道德动力的驱使下,志愿供给农村公共物品和服务,弥补政府提供公共服务的失灵。

(二)服务决策问题

切实解决农村公共服务供需矛盾的关键是要改变现有的公共决策制度,建立“自下而上”的需求表达机制,切实施行以农民需求为导向的公共物品和服务供给决策机制。

1.政府应在民主决策中发挥积极作用。建立“自下而上”的决策机制,政府应主要发挥以下作用:第一,建立和完善村民委员会和人民代表大会制度,在村民委员会制度和乡人民代表大会制度的基础上,由全体农民或农民代表对本社区内事关公众切身利益的公共项目进行投票表决,使农民能够通过直接或间接的渠道充分表达对公共服务需求选择的意见,使多数人的需求意愿得到体现,并发挥一定的监督作用。第二,政府应努力推进农村基层民主制度建设,完善基层民主选举制度,加快农村基层政府的组织建设,改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式,把主动权交给农民,由农民直接选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。第三,完善农村一事一议制度。通过一事一议,确实解决农村亟需的部分公共物品供给问题,降低农村公共物品提供的交易成本,提高农民的收益水平。

2.充分发挥农民组织和社会中介的力量。农村社区要鼓励农民建立完全属于农民自己的农会组织和协会。农民协会作为代表农民自身利益的非政府组织,它的建立不仅使组织起来的农民能有效有序的表达自己的利益诉求,而且可以通过农民协会这个载体参与同政府的对话,来制衡基层政府和村委的权力滥用,抑制非意愿消费选择下的公共服务供给,实现公共服务均衡供给,减轻农民不合理税费负担。对于涉及到县或地区内较大型的农村公共服务供给的决策,如果政府根据现有的民主决策程序难以做出决策,可以组织专家听政会,还可以考虑借助于社会上的评估公司和市场调查公司等社会中介的力量进行可行性评估分析和进一步的市场调查,因为这些公司从性质上是独立于农民组织和政府机关的,他们的调研结果更具客观性,在此基础上再进行投票决定。

(三)运营及监管问题

1.政府投资提供的公共服务的运营。各地方政府可以根据本地的实际情况,逐步改变公共服务的运营模式,取消或整合乡镇政府的“七站八所”,扩大市场参与运营的成分。取消或整合“七站八所”后,部分服务可以通过向市场招标的形式来管理运营。政府实行公开招标,与中标者签订合同,根据合同制订全面考核方案,根据服务质量和考核成绩,兑现服务费用。这就形成了“政府承担、财政保障、竞争择优、购买服务、合同管理、考核兑现”的农村公共服务运营模式,即所谓的政府“花钱买服务,养事不养人”,既缓解了农村税费改革后的财政紧张局面,又提高了农村公共服务的供给效率。但不是所有的公共服务都适合这种做法,各地要因地制宜、因事制宜,而且要有配套的制度和措施。

2.非政府投资主体提供的公共服务的运营。对于一些准公共物品和服务也可以由私人提供,私人盈利性组织投资提供农村公共物品和服务的首要目标是获取一定的利润,如果是建成后即转让给政府管理使用,则按照政府投资提供的公共服务运营,否则实行的是市场化运营,在运营中应注意以下问题:一是产权界定问题。对于私人提供的准公共物品应首先明确其产权归属,这样才能保障投资者的收益权等各项权利。二是政府要做好这些服务的价格监管。虽然是市场化运营,但为避免形成区域性垄断,政府要对其进行价格监管,按照投资合同,在不侵犯投资主体正常利益的情况下,最大限度地保障农民的利益。三是适当采用财政补贴政策。对于盈利性投资主体的财政补贴,也应在其提供的公共物品和服务的使用和运营中,尤其是在投资者出现运营亏损时。非盈利性公共物品和服务,重点是使用权的保护,政府相关部门应遵循“谁投资谁受益”的原则,界定各投资主体的各项权益。

参考文献:

1.周连第等.农村公共产品政府投资优化配置[M].中国经济出版社,2007

2.李燕凌.农村公共产品供给效率论[M].中国社会科学出版社,2007

3.于慎澄,马秀贞.山东省构建农村公共服务供给机制的现状与路径[J].青岛大学学报(社会科学版),2008(3)