对当前国家商品储备体系的思考

郑俊峰

◆ 中图分类号:F810 文献标识码:A

内容摘要:国家商品储备具有明显的公共产品属性,是国家财政储备的实物形式。国家财政应加强财政资金投入、财税政策扶持等手段,建立健全国家商品储备体系,发挥国家商品储备的宏观调节职能,以确保国家财政安全和经济安全。

关键词:财政储备 国家商品储备 宏观调控

当今世界,国与国之间经济竞争的输赢取决于经济实力,经济实力的重要组成部分则是国家的战略物资储备。当前我国面临的主要经济问题是价格问题,首当其冲的是国际能源、资源、粮食价格高位徘徊;其次是汇率问题,人民币升值预期持续不断,外汇储备持续缩水。这些问题都直接或间接地凸显了国家商品储备的重要性。

新形势下国家商品储备的重要意义

国家商品储备是以国家为主体的物资储备,即国家作为后备而有计划储存的以粮食为代表的农产品、以石油为代表的能源、以铜矿为代表的矿产资源等重要物资的总称。这些物资由国家直接掌握,其收储和动用都必须经国家批准。国家物资储备分为战略储备和经济储备。战略储备是国家为了应对意外冲击而准备的物资储备,经济储备是为保证市场供应、避免价格大幅波动而进行的物资储备。入世后我国宏观经济失衡表现得更加复杂,关系国计民生的重要商品价格大起大落,凡此种种,都更加彰显储备问题的重要性。

建立国家商品储备是保障国家经济安全的需要。国家储备的基本功能是防止因重要资源的供应中断或供应急剧减少对国民经济造成的巨大冲击。国家储备还可以通过投放或购进调节重要资源的供求关系而稳定市场,尽量减少恶性波动的发生,这是国家储备稳定机制的另一重要功能。此外,国家储备还可以提高我国在国际市场上的大宗商品定价话语权,扩大我国的外交回旋余地,防止外部势力利用战略资源对我国采取直接或间接的不利行动。

建立国家商品储备是保障国家国防安全的需要。领土争端使得我国国防建设显得更为重要。强大的国防必须有强大的经济、资源做后盾,加强战略物资储备,平战结合,才能使国防与经济协调发展。有了充足雄厚的战略物资基础,我国国防建设才能更具威慑力。

建立国家商品储备是应付不可预测自然灾害的需要。2008年年初的冰雪风暴灾害和5.12汶川大地震,无不需要大量的储备物资对无辜受难的人们进行帮助和对受损的城市进行援助重建。我国是社会主义国家,更要从最广大人民的利益出发,进行有计划的国家战略储备。

当前对国家商品储备问题的认识误区

(一)对国家物资储备的本质认识不清

对于国家物资储备的本质现在有两种看法,一种认为国家物资储备属于财政范畴;另一种认为属于流通范畴。戚圭晋(1986)认为,“财政是以国家为主体的分配关系。根据国家物资储备基金性质和物资运动的特点,国家物资储备是以国家为主体的分配和积累关系,属于国家财政范畴,而不属于流通范畴”。但是在之后的财政领域鲜有对物资储备进行过系统研究,运用成熟的财政理论分析储备的适度规模、资金使用效益等方面的研究还是空白。

(二)将国家商品储备视为财政负担

目前,部分人提出国家物资零库存,或提出要利用期货市场减少实物储备等主张。殊不知零库存是企业降低成本的一个途径,而国家发展过程中,会有很多未知因素,没有储备是难以为继的。因此,要正确认识国家商品储备是财政储备的实物形式,比货币形式的的财政储备(包括外汇储备)更具战略意义,因为一旦出现意外冲击,货币形式的储备不一定能买到需要的物资。因此,它不是政府的“额外”支出,而是一种特殊的财政储备资产,是一种财政资源。由于国家商品储备实行的是低买高卖原则,因此投资在商品储备上的资金,不但不会形成实际财政支出,还有可能增加财政收入。而储备过程中真实的财政支出,仅仅是商品储备设施的建设和日常维护费用,而不是储备本身。

(三)过分强调经济全球化和资源共享而忽视资源安全

我国已经进入重工业时代,对资源的需求剧增,加剧了资源与经济发展的不协调,导致我国在全球市场竞争中与其他国家处于不平等的地位。从某种意义上讲,国际金融资本操纵商品期货市场,从而控制了大宗商品价格,对我国经济发展构成了威胁,因此必须采取有效应对措施,确保我国经济安全。各种应对措施应当构成完善的应对体系,包括完善金融体系,发展金融和商品期货市场;壮大市场规模,加强预警监控,完善风险防范措施;拓宽利用国外资源的途径,提高企业获取国外资源的能力等。

(四)忽视商品储备调控经济的作用

国内对国家商品储备的调控机制研究非常薄弱,储备部门更多是只将储备政策作为一个独立的行业调控工具,未能与财政、货币政策协调配合,发挥宏观调控合力。商品储备的性质是公共产品,商品储备政策实质上是财政政策的一种,商品储备是从实物形态上调节市场供求,较之货币价值形态的调控更为直接、更快见效。将商品储备纳入财政政策范畴并与货币政策等相互协调、配合使用,将为国民经济持续、稳定、协调发展提供重要保证。

国家财政在商品储备体系完善中应发挥的作用

(一)国家财政要为商品储备提供充足的资金来源

国家商品储备是政府为维持经济社会稳定而提供的公共产品,理应是国家公共财政的覆盖范围,因此,所需经费主要应由公共财政承担。同时,由于不同商品储备有不同受益者,为了减少国家财政压力,应让一些重要商品储备的主要受益者对国家储备做出贡献,借鉴国外经验,可以设计多渠道的储备资金解决方案:由公共财政通过国家预算的方式,直接拨款成立国家商品储备基金,从国家财政支出中逐年安排,以货币形态存在的国家物资储备基金,由财政部统管,收储后形成了商品储备,货币形态转化为实物形态,当物资调拨出库后,再由物资形态转化为货币形态,这时的储备基金既是待购储备商品的资金,也是国家财政的后备金,当国家财政需要时可以暂时动用,事后补还;建立官民共同负担的机制。可借鉴日本的做法,国家石油储备基地的建设资金70%由国有石油公司出资,另外30%由民间石油公司出资,可通过政府担保、发行政府担保债券和非公开债券等方式,向金融机构贷款,石油储备的管理、维护费用国家给予适当补贴;在我国外汇储备超常增长的状况下,直接利用外汇储备进口物资作为国家储备。

(二)加大对商品储备的财政税收政策支持

可以考虑给予参与国家商品储备的企业低息贷款、加速折旧等财税优惠政策,充分调动中央、地方、国有企业、集体、个人多元投资粮食、石油、矿藏等仓储业的积极性。在确保国家基本战略需要的前提下,加强商品储备的社会化。

要在财政政策上制定鼓励农业发展,鼓励储备已探明资源储量的办法。这方面的财政政策措施主要体现在两个方面:根据政府确定的对主要农业产区和已探明资源储量地区给予特殊的财政补贴和转移支付;对农业企业和资源勘探企业进行补助。不仅要考虑企业在农业投入和勘探资源中付出的成本给予补助,还要在企业所得税上给予必要的优惠。

进一步改革资源税,扩大资源税的调节作用。当前,在提高资源税税额标准的同时,要考虑改变资源税计量依据,由现在的按企业产量征收改为按企业探明的可采储量征收,促使企业尽量提高资源的回采率。同时,调整资源税征收办法,将税率与资源回采率和环境修复挂钩,按资源回采率和环境修复指标确定相应的税收标准,只有这样才能有效保护资源,增加资源的储备量。

此外,还要切实落实“走出去”战略,大力支持国有能源企业开拓海外能源市场,充分利用国内外两种资源、两个市场,立足于国内能源的勘探、开发与建设,同时积极参与世界能源资源的合作与开发,只有这样才能保证在国际油价波动的时候,占据更主动的位置。国家要进一步加强对资源类境外投资和对外经济合作项目在投资审批手续和程序上给予特殊支持,对前期开办费用给予资金补助,还可以从财务管理、投资风险基金、税收抵免优惠等方面给予特殊的财政支持,发挥财政政策的导向和推动作用。

与此同时,国家财政要对商品储备运行发挥监督作用。国家财政在支持国家商品储备的同时要充分发挥财政的审计监督职能,提高财政资金的使用效率,可以借鉴政府采购的相关理论和法律政策,把商品储备采购纳入政府采购范围。

财政政策框架下储备政策的正确运用

物资储备的资源配置职能主要体现在通过对价格的干预,引导资金流向,促进社会资源的有效利用,通过储备商品的吞吐操作来调节供求关系,引导价格趋向合理的水平,促进资源的合理配置和市场的有序运行;收入分配职能主要体现在对农民和资源产地人民的保护,缩小城乡收入差距;经济稳定职能主体是稳定价格,使经济周期波动趋于平缓,促进国际收支平衡。国家物资储备参与宏观调控则是发挥财政政策进行宏观调控的必然选择。与财政政策与货币政策相互独立所不同的是,国家商品储备政策不是独立的调控政策,它隶属于财政政策,在财政政策的框架下考虑国家商品储备政策有利于发挥财政政策作用的合力。

物资储备从实物形态上调控市场供求。国家物资储备政策是所有进行宏观调控的财政政策工具中最为便利的。动用国家物资储备进行调节,可灵活熨平各期经济周期波动,不会造成新的供需失衡。在用政府购买进行宏观调控时,如果购买的是一般生活消费品,则在扩大当前内需的同时,也消耗了社会资源;相反,如果购买是为了储备,就可以在社会需要时释放出来。单纯的购买只能解决需求不足的问题,解决不了需求过旺的问题,相反,国家物资储备参与宏观调控则可以在需求不足时,通过购买扩大需求;在供给不足时,通过释放储备来满足需求,是一个可以双向调节的有力的政策工具。

国家储备调控具有灵敏性的优势。传统财政调控手段往往具有滞后性的弊端,会导致问题的积累和调控效率低下。储备调控则根据各项经济指标的变化情况和预警体系及时进行预调和微调,保持相应的调控前瞻性,做到未雨绸缪,将经济波动降到较小的范围内,从而降低宏观调控的调控成本。

国家储备调控具有盈利性的优势。储备调控的原则是“以丰补欠”、“低买高卖”,科学合理、运行顺畅的储备调控总是低价收储,高价抛出,既有利于国家储备自身实力的增强和国有资产的保值增值,又可以实现宏观调控的社会效益,也可以产生良好的经济效益。

国家物资储备可以有效调节国际收支平衡。国家物资储备调节国际收支平衡主要表现在两方面:外汇储备增多时,可多进口一些物资储备起来;外汇储备不足时,可增加物资出口,增加外汇收入,把“实物”变成“货币”,既支持了生产,又起到轮换物资作用。

参考文献:

1.邓力平,陈贺菁编著.国际服务贸易理论与实践.高等教育出版社,2005

2.傅志华,苏明.能源储备:财政储备的另一种形式.中国财经报,2006

3.张青.国家商品储备:安全与稳定.经济科学出版社,2007