上地西里小区的自治路

纪学龙

编者按：

社区是社会的基本单元，社区自治是民主政治的微观模型。

改革开放以来，中国经济快速增长，民众生活质量大幅提高。特别是1998年以来，随着住房改革的不断深入，城市大型楼盘不断涌现，由此也兴起了一种新的社会生活形态——社区。从此，计划经济体制下产生的“单位人”逐步转变为“社区人”。社区自治的发展是最近几年中国城市基层所出现的重要变化之一。尽管社区自治在实践中面临很多问题，如公民意识需要继续提升、制度有待完善、政府职能仍需转换等，但在整个中国基层民主的浪潮中，居民自治的成熟度无疑是愈来愈高的。

“您别急，再等等，过两天还会有人来发的。”陈宝成满脸笑容，安慰着年过7旬的王奶奶。

陈宝成，58岁，北京市海淀区上地西里小区业主委员会办公室主任。他指的事情是数字电视的接人，仅一个下午就有4个业主打电话咨询。

此前，小区的有线电视业务由实创科技公司负责，但不少业主反映清晰度不高、缺台少台。于是，业委会开会决定再引进一家企业，以形成竞争，让老百姓自己选择。业委会向两家公司发函，要求提供技术参数，让“每个业主都有自主选择的权利”。但是实创科技并不买业委会的账，先行在小区内免费发放机顶盒。这下子居民就慌了，领还是不领呢?

业主大会不具备可操作性，怎么办

“以我的性子，这样的公司早就该解除合约了，但是我可做不了主，”业委会主任赵恒笑着说。赵恒说的没有错，他做不了主，做主的是33名业主代表。

赵恒1998年入住上地西里小区、与大多数上班族一样，对于社区事务，他也只是抱着“搭便车”的想法，同一年人住的沈素梅和陈宝成则要热心的多。

等到他们认识，已经是2004年底了。

2004年12月26日，当时的业委会还称为管委会，贴出了一纸公告，声称管委会要在2005年1月和物业公司签合同。

但就像许多小区一样，此时的管委会内部也分成为“亲物业”和“反物业”两派。反物业派觉得，签约事关小区业主福祉，应该让大家表决通过。亲物业派则认为小事一桩，贴个公告足够了。管委会内部吵得不可开交，几次会议都演变成了人身攻击，甚至有时拳脚相加。如今已是居委会主任的沈素梅回忆起当时情景，唏嘘不已，“真是闹得不可开交。”

两派人马始终不能说服对方，于是他们找到了住在小区里的律师赵恒。

抹不开面子，赵恒接了这件事，但实际上“社区”的概念也刚兴起不久，身为律师的他也不是很清楚。从2002年开始，楼市从卖方市场转向买方市场，各种小区层出不穷，与此相应，广州丽江花园、北京天通苑等小区维权事件也将社区自治推向媒体聚光灯下。《物业管理条例》已于2003年颁布实施了，签署协议的一方应该是全体业主大会或业委会，而上地西里还停留在管委会制度上。

管委会赶紧找来《物业管理条例》商量对策，最后决定先开一个业主大会，自愿参加，不参加也不提出反对意见的视为同意。

“你说，怎么能这么搞?说签合同，至少把合同公示一下。连哪些是我们业主的，哪些是物业的都不清楚，你让人家管什么?显然不对嘛。”情急之下，赵恒写了一份倡议书，印了几十份，站在小区的路口发。他觉得关乎大家利益，应该做点事。

但小区共有972名业主，赵恒只收集到100多票。开一个业主大会，即使是三分之二的业主，也需要648户参加。赵恒的计划没有成功，可小区也不能没有物业。“要是一天没有保安，小区就大门敞开了。没保洁更不行，你看大热天的，瓜果皮、生活垃圾，还不得臭死?”业委会办公室主任陈宝成说的是实话，合同最终还是签了，但由最初的5年降到了1年。

但是裂痕已经无法弥补，管委会基本上陷入瘫痪，日常的工作无法维持。恰好2005年，北京市建委下达通知，要求各个小区成立业委会。一直关注小区动态的居委会找到了赵恒，沈素梅希望他能参与进来。

总结之前的教训，其他几位参与者提出，新的业委会一定要有协商的平台，另一个要有罢免纠错的机制。

赵恒以为，自治组织的存在就是保护成员，因此，所有的规则就是保护权利，而不是限制权利。既让程序保护多数人的利益，也能实现民主，避免多数人的暴政。“比如说，《物业管理条例》规定，20％的人同意就可以举行全民公决。在上地西里，他们规定只要10％的人同意就可以公决，但是只要有10％的人反对，你也不能进行全民公决。”

因为之前启动业主大会的艰难，赵恒对业主大会一致持怀疑的态度。他从逻辑上进行分析，业主大会的性质包括三个层面，制度、会议、组织。所以一个组织不应该包括全体，从实践角度，业主大会不具备可操作性。“如果书面召开，那就不叫会议了，几百个业主呢，怎么往来?”

“如果只是书面的，一个业主去签字反对，这样的声音传不到其他900多人耳朵里，这样就没有反馈机制了。”赵恒认为，民主的核心之一是博弈，形成不了博弈，投票就不是真正的民主。“你让大家去参与，却又不让人反对，这不是把人当表决机器吗?”于是，赵恒建议尝试业主代表大会制度。

代表不听我们的，怎么办

2005年1月8日，上地西里社區首届业主大会召开。业主大会通过了《上地西里业主公约》《上地西里业主大会议事规则》《上地西里业主大会投票和机构选举办法》等等社区制度规范，同时选举产生了业主代表、业主委员会委员和业主监事会监事。上地西里社区业主代表大会、业主委员会及业主监事会正式宣告成立。业主的表现让赵恒吃了一惊，他没有料到会如此顺利。刚开始的时候，同行说他的试验最多持续1年，而今已经4年了。

但其中也有很多摩擦。陈宝成拿着《上地西里业主代表大会会议规则》：“比如我们开会，每个人每次发言不超过3分钟，这个规定大家开始都受不了。”

监委会代表陆颖也直呼开始时不适应：“还没有讲够呢，大家平时都是一发言说好久，没有改过来。”业主代表薛广姝觉得这个制度挺好的，“它保证你的说法不至于引导别人的想法啊。”

这个规则似乎出自于赵恒的法庭辩论。其实刚开始的时候并没有这个机制，但就像韩国经常发生的议会打架一样，观点不合慢慢就变成了人身攻击了。“但你看台南台北那种分裂，也是我们要避免的。我不想小区居民之间那么大矛盾。”

他觉得3分钟已经足够表达观点了，不过业主代表们并不觉得。很快，业主代表们提出了议案，辩论限时留了下来，3分钟却变成了5分钟。

“要是我们选的代表不听我们的，怎么办啊?”刚开始选举的时候，有邻居这样问赵恒。“你罢免他就行了!”赵恒答，“这一次选错了，下一次再选对的啊。”在《物业管理条例》中，罢免一个委员需要20％的业主提名，在业主大会上

一半以上的同意。在西里，只需要10名业主联名提出罢免案，交由业主代表大会审议。

陈宝成也有自己的担心。

“有时候民主的效率真不高。”陈宝成说这个话的时候顿了一下，“比方说，六楼有一家有裂痕了，其实修一下就是800多块钱的事。但是你就得整栋楼的跑，挨家挨户地问。”

“就是三分之二的人已经答应了，剩下的三分之一你也得问，同意不同意都得问。”说这话的时候，他似乎有点不满，“开会的时候就提出来，能不能先修，然后出一个公告。”

但是这项提案并没有获得通过，《上地西里业主公约》的第一句话就是“保护全体业主的财产权”。陈宝成也很理解，“这是大家的钱，动人家一分都得问清楚。”但是他对这种效率还是不太满意，“有时候钱少，宁愿自己垫了。”

上地西里模式能否复制

从2005年成立，业主委员会就从物业处收回了维修费，但是物业费从来没有上涨过。“至今维持在0.806元，这个水平不算高。”陈宝成觉得物有所值，但也强调小区物业费上缴率高达96％。

今年物业也曾要求上涨，理由是保洁涨了2分，安保涨了1分……业主代表大会专门讨论这项提议，陈宝成就觉得“这是好事，说明物业觉得自己的服务上来了。”最终还是否决了，因为众人觉得物业的服务还有进步的空间。

在不远的美丽园小区，曾因诉讼争取物业费下降而备受瞩目，但因此反倒使得服务质量下降。赵恒倒不怕逼走物业，他觉得留给物业足够的利润，物业就能继续维持下去。“咱们小区挺和谐的，是因为我们的出发点一致，我们都希望过得更好。”居委会主任沈素梅一直强调，物业、业委会和居委会是一家人。“你看修个路，居委会的、物业的、业主并肩看着，哪里有我们这么好的?”陆颖赞同沈素梅的说法。

自从1998年房改以来，房地产市场得到充分发展，平常百姓人住商品房，原来的单位体制被打破。但相对应的是维权事件的层出不穷。业委会与物业之间、或与居委会之间，往往剑拔弩张，关系紧张势如水火。

“如今，北京只有20％的小区成立了业委会。”北京市建委主任隋正江表示，没有业委会，业主的利益得不到保障，但成立业委会必须进行业主大会。目前北京市约有3000多个住宅小区，但只有700多家业委会。不用说实行社区自治，就是成立业委会也是难上加难。

也有不少小区成立业主委员会，但是至今都没有开过业主大会。华腾园小区业委会已经换届两次了，但是业主们还不知道这些委员是怎么选上去的。而时代庄园小区却有两个业委会，经70％的业主投票，产生了该小区的第二届业委会，但它却不被物业和居委会的承认。在建委的批示下，该小区在居委会的领导下，又产生了一新的业委会。

新新家园、当代城市家园、中方园西区等则想复制上地西里模式，但是新新家园的业主委员会不被居委会承认，处境艰难。当代城市家园完全复制了上地西里模式，成立了业委会，业主代表大会、监委会，但上一届业委会始终不交出公章，加之备案失败，一时工作无法展开。中方园西区也计划成立业主代表大会，居委会下达的“指导文件”是，学习外地管理经验要充分考虑本地实际和小区业主的素质，不要自找麻烦。

连赵恒自己也承认，上地西里的模式还远远未成熟。“但是这种模式应该可以复制，只是如何避免人治，还是个问题。”这正是外界质疑之一，如果没有赵恒，上地西里的程序正义能否继续得到保障?

赵恒说，外界高估了他的作用，即使没有他，这种自治模式迟早也会在中国出现。“保障个人财产权都已经写进宪法了，市民意识自然会觉醒。”

城市社区自治

1954年12月31日，一届全国人大四次会议通过了《城市居民委员会组织条例》。此后在市辖区和不设区的市设立了居民委员会，后又逐步在鎮和乡政府驻地的小集镇设立了居民委员会。但直至80年代，城市社会是以“单位制”为主体的。各个企事业单位从属于各级政府，城市成员从属于各个单位。

1988年1月15日，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议，原先的分房制度被打破。“单位人”向“社会人”转变，商品房进入市场。人们的需要更多的是依靠社会而不是单位满足，一个自由自主的城市社会得以产生，并开始促进国家与城市社会的分离。

1986年，为了配合城市社会保障制度建设，民政部就倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理；

1989年和1991年，人大又提出“社区服务”和“社区建设”等概念，并在全国范围内展开社区建设。

1998年下半年开始，住房实物分配完全停止，逐步实行住房分配货币化。以此为标志，住房制度改革全面展开，随即，老百姓开始进入商品房市场。此时，房地产业在城市开始飞速发展，各种小区出现。

2001年9月17日，深圳市景洲大厦业主开全国先河，由业主自主投票表决，更换了原来由开发商指定的物管公司。更换管家的“景州事件”，标志着业主维权的大幕已经拉开。

2003年6月，《物业管理条例》颁布实施，按此条例，业主委员会应该代表和维护物业管理区域内全体业主的合法权益。首次提出“业主委员会”的概念，明确业主委员会是业主大会的执行机构。

2004年7月15日，烟台市裕顺嘉园小区原物业公司与业主产生矛盾，并中止对小区的服务。新物业公司成功中标，却在服务了短短的6天之后撤出小区。原因是小区原物业公司一直拒绝履行交接手续。

2005年8月，上海市佳信都市花园的7位业主向长宁区人民政府递交了行政复议申请书。称小区业委会未经合法的换届选举，房地局就直接颁发了《业主大会、业主委员会备隶证》，该行为侵犯了广大业主的合法权益。故要求撤销该备案证。区政府调查后决定：撤销房管局发出的备案讧。

2005年，北京市天通苑小区发起号召“五号线加站”，小区内近万人签名。天通苑业主通过打电话、寄信、发邮件等方式，向北京市相关部门反映情况。最终，增站方案在市规划委网站上进行了公示。加站的成功被认为是创造了社区民主运动的奇迹。

2007年，国务院颁布《物权法》，已经明确要保护私有财产，提出物业管理权归业主或者业主委员会。据统计，北京市共有3000多个住宅小区，由2000多家物业管理公司实施管理服务，按规定成立业主委员会的仅511个，占小区总数不足两成，还有80％的小区没有成立业主委员会。