权力制约范式论析

摘要：对权力运行的制约和监督可从多维文化视阈加以观照，故有以法律制约权力、以道德制约权力、以权力制约权力、以权利制约权力等多重制约范式可供选择。这四种权力制约范式不是彼此对立的，而是互为补充的；不是彼此隔绝的，而是互相贯通的；不是相互排斥的，而是相互依存的。它们共同构成了一个以道德制约为先导、以法律制约为规范、以权利制约为根本、以权力制约为核心的完整的和有机的权力制约体系。

关键词：权力运行；权力制约；制约范式

中图分类号：DO；D6文献标识码：A文章编号：0257-5833(2009)07-0012-07

作者简介：闫德民，河南省社会科学院党建与政治研究所研究员(河南郑州450002)

历史经验证明，缺失制约和监督的权力，必然会被滥用，必然滋生腐败。切实加强对权力的制约和监督，是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，有效防止权力滥用和权力腐败的关键环节。对权力运行的制约和监督可从多维文化视阈加以观照，因此也就有多重制约范式可供选择。

一、法学范式：以法律制约权力

在依法治国、建设社会主义法治国家的历史语境下，经由法治途径、运用法治手段规范权力运作，有效地防止公共权力的蜕变与滥用，维护社会公平正义，已是当今中国社会的强势话语。其地位和作用亦日益凸显。

作为一种治国方略，现代法治是以约束公权、保障私权为核心价值的，其基本范式是以法律制约权力。在法律与权力的关系上，法治的基本理念是法律至上，而至上的法律又是以权利为价值本位和价值核心的。从根本上说，法律是一种约束和限制权力的社会控制力量；在法治社会中，无论何种权力都必须受到法律的节制，法律规则迫使权力行为主体按法定的行为方式行事。法律正是基于社会对秩序的需求，为约束和制约权力而产生。从某种意义上说，法律的使命正是为了防止权力的滥用。以法律制约权力，防止公共权力滥用，保障公民权利不受权力的不法侵害，是社会主义法治的基本要义和不懈的价值追求。

作为权力制约的一种基本范式，以法律制约权力的关注焦点，是法律与权力或规则与权力的关系。它奉行这样两条基本政治法则：不存在游离于法律以外的权力；不存在高于法律之上的任何权威。它强调权力秩序依赖于法律规则的制度安排，并由此确立了这样几项权力戒律：一是国家机关的一切权力都由人民通过法定方式授予；二是一切被授予国家权力的人都须由人民通过法定程序选举产生；三是一切国家权力都必须按照法定程序行使；四是一切被授予权力的人必须对其行使权力的后果负责。

这一权力制约范式还凸显制约权力对于法律的依赖关系，强调现代权力秩序的调整与建构，必须以法律这一客观、稳定且可预期的规则为基石和制度条件。这种权力制约范式具有其显著的特点和效用：一是能够对权力运行施以合乎社会伦理道德和社会公平正义要求的约束和规制，满足人们对于理性的权力秩序的强烈愿望。二是能够为权力的行使规定程序、边界和限度，为权力提供合法性依据与正当性理由。三是能够以法律所具有的惩罚机制，使各种权力腐败面临巨大风险，使权力的行使者慑于法律的威严而不敢逾越法律的界限去擅权。

作为权力运行的一种控制形式，法律制约具有其特殊的控制力量和控制效力。法律对权力的制约作用建立在法律至上的原则之上。法律至上意味着：对于权力行为主体来说，只有法律明文规定或允许的才可以作为，否则便不能作为。它同时还意味着：任何权力行为主体都不得凌驾于法律之上，其施权行为必须受到法律的检验；一旦逾越法律规范，权力制约机制就将迫使其向法律就范。

要建立和维护正常的权力运行秩序，必须运用法律规范对权力运作实施必要的制约，以法律所特具的强制性将权力运行控制在法律允许的范围内。以法律制约权力，必须通过法定程序构建制约和掌控权力运行的法律法规体系。

目前我国现实生活中出现的各种权力腐败现象，大多根源于权力失约，亦即法律规则约束的缺失。要保证权力始终沿着正确的轨道正常运行，有效防止权力的蜕变和滥用，客观上就要求制定权力运行规则。无论是权力的授予、权力的运行还是权力的监督，都必须以法律规则的方式来进行。就目前情况而言，尤其要强化对权力的行使过程的制约。要着重抓住那些容易滋生腐败的领域和环节，深化行政审批制度、财政管理体制、投资体制、干部人事制度改革，完善建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购制度，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，防范权力行为的非正常干预。

要以明确的法律规范，确认权力行为主体行使权力的法理基础。权力行为主体的施权行为，必须有充分的法律依据。任何缺乏法律依据的权力运作行为，都是非法的和无效的。根据权责对等原则，要在相关法律法规和规章中明确权力行为主体违法行使权力行为的种类，规定其应承担的法律责任。

明晰权力运行的边界，是权力规范运行的基本前提。在现代法治社会，权力运作应有明晰的边界。权力边界混沌、模糊，必然导致权力越界运行，诱发权力滥用与权力腐败。要明确界定各级权力行为主体的职权范围和行权边界，并使之法律化、制度化。权力边界的明晰及其运作监督，有赖于制度的刚性约束。权力行为主体必须严格按照法定的权力边界和职权范围运作权力，越界行使权力并对公民权利构成侵害者，必须承担相应的法律责任。

科学、严密的权力运行程序，是权力规范运行的重要保障。权力运行过程混乱无序，必然导致权力越轨和行使失当。由程序缺失而导致的权力运行过程混乱无序，往往是一些权力滥用现象得以发生的重要原因。程序是制约权力运行的重要机制。程序构成权力运作的基本规则。这些规则是权力运作必须遵循而不能背离的刚性约束，构成对权力运作的直接制约。程序既是为保障权力正常运行所修筑的通道，又是为防止权力失控而设置的藩篱。程序缺失或者程序失灵，必然导致权力运作的随意性。要保证权力运行程序的规范化和严密性，必须对权力运行程序的各个环节进行合理设定。尤其要明确规定权力行为主体行使权力的方式、方法和步骤，使权力运行的各个环节在时间和空间上相互衔接，在功能上相互协同。权力运行程序的法治化，是彰显权力运行程序刚性与尊严的有效途径。要按照程序正义和程序法定原则的要求，积极推进权力运行程序法治化进程，把权力运行程序上升为国家法律。

二、伦理学范式：以道德制约权力

人们的任何行为都有着与其相适应的伦理道德诉求。作为一种政治行为，公共权力的行使和运作，同样也有其特有的伦理道德诉求。可以说，权力的伦理道德诉求与权力相伴而生，是公共权力赖以健康运行的重要生态保障。权力运作是否得当，直接关系社会公平正义能否实现。这里就有一个权力伦理道德问题。作为意识形态的核心内容，权力伦理道德是权力运作行为合法性的基本要求。社会公平正义呼唤由一定的伦理道德来制约和规范权力运行。

所谓权力伦理道德，指的是权力行为主体在行使公共权力时所应确立和遵守的伦理道德理念和行为规范的总和，是公共权力行使者在行使权力过程中所必须遵循的一种特殊职业伦理道德要

求。它既体现了社会对行政权力行使者在运用权力时所要求遵循的伦理道德规范，又反映着行政权力行使者在权力行使过程中的价值追求和伦理道德人格。

“当官不为民做主，不如回家卖红薯。”这是一种最朴素的权力伦理道德诉求。古往今来，历代思想家和政治家都十分重视权力伦理道德对权力的制约作用。古希腊著名的思想家亚里士多德特别强调对政治至善性的追求，认为权力在运行中合乎理想的道德境界，是“一切社会团体都以善业为目的”。在中国，从孔子的“为政以德”到孟子的“仁者爱人”，从毛泽东的“为人民服务”，到胡锦涛的“权为民所用”，等等，所有这些，都是对权力运行提出的伦理道德要求。

以全心全意为人民服务作为根本价值取向和基本道德规范的先进的权力伦理道德，对权力运行具有特殊的规制作用。这是以道德制约权力的制约范式得以成立的最基本依据。

在权力制约系统的各种制约范式中，道德控制对权力运作具有特殊的调控作用。权力运作控制，既依赖于法律规范约束，亦依赖于道德规范约束。法律控制属于社会控制机制的硬控制层面，道德控制则属于社会控制机制的软控制层面。法国著名社会学家迪尔凯姆说过：“当社会事实，特别是道德规范，继续独立于个人而存在时，它们只有在转变成个人的内在意识之后，才能有效地指导和控制个人行为。按照这一观点，这种制约力不再是控制个人意志的简单的外部强制力，而是从属于某种规范的道德义务。”因此他主张全面强化道德规范的控制与调节功能。

道德制约范式主要通过教化、修养并借助于社会舆论机制，将权力道德内化为权力行为主体的行为准则，使权力运作主体从内在心理上遵从于道德约束，并以此抑制其对滥用权力的欲望和冲动，从而达成对权力的制约。

在中国历史上，历代统治者及其思想家总是极力倡导以德来约束权力，并试图建立起道德信仰，以求唤醒当权者的知耻之心，并促使他们在对身后名誉的追求中实现人格的升华，从而在行使手中的权力时，能够主动地使自己的行为合乎道德标准。孔子曰：“大德必得其位，必得其禄，必得其名，必得其寿。”反之，无德必失其位，贪腐必获其刑，甚至于被斩首而失其寿。这是一种有德必有权、无权必无德的历史命题，这一命题成为中国传统政治文化深层次的逻辑思路。

在权力运作控制中，德治具有法治所无法比拟的特有功能，二者须在互补中才能发挥出最佳效能。在道德制约层面上，强化对权力行为主体的道德教化非常重要。这是提升权力行为主体道德素质、增强抵御私欲膨胀能力的重要途径。通过道德教化，可将权力运行的规则和道德要求内化为良知自律的理性自觉。它主要是借助于社会舆论机制和内在道德观念约束的力量，以内化的道德理想和价值取向来规范和约束权力行为主体对权力的运作。

在当今中国的历史语境下，对权力行为主体来说，树立社会主义荣辱观尤为重要，其核心是强化对权力的道德约束。着眼于对权力的道德约束，确保权力正确行使，是权力行为主体荣辱观的核心和要害。与此同时，还须牢固树立正确的权力观，夯实正确行使权力的道德基石。权力观是世界观、人生观、价值观在权力问题上的集中反映，决定着权力行为主体行使权力的价值取向与行为选择。缺失正确的权力观，极易陷入价值选择的迷茫和权力道德的失范。

以道德制约权力，必须着力提升权力行为主体对权力道德的认知水平。要通过道德认知转化，不断提升权力道德境界，增强践履权力道德规范的自觉性，不断强化权力运作的道德正当性基础。要通过健全和完善思想道德教育制度与体系，构建权力运作主体通过道德教化将权力运行规则与道德要求内化为良知自律的理性自觉长效机制。

以道德制约权力，关键在坚持道德自律，努力构建伦理用权的自控机制。道德自律是指运权主体在运权过程中按照道德规范进行的自我约束。道德自律力能在一定范围、一定程度上约束运权主体运权动向。运权主体如果超越道德约束，势必会造成其身不正、其令不行、不足以为政的尴尬局面，甚至会出现失道寡助、多行不义必自毙的严重后果。这就要求权力行为主体必须坚持以德行权、以德控权，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。要着力增强权利行为主体的道德自律能力，强化良心作为个人自我道德评价的功能。

以道德制约权力，必须立足道德他律，努力构建伦理用权的外控机制。不可否认，作为一种内在的道德约束机制，道德自律十分重要也很奏效，不然古代就不会有“慎独”一说。但是，决不能期冀把权力行为主体的道德建设完全建立在人人自律的良好愿望上，必须切实强化外在的道德约束，充分发挥道德他律的约束功能。

要正确认识和处理好道德自律和道德他律的关系。道德他律是实现道德自律的手段，道德自律是道德他律的目的。外在的道德规范是权力行为主体道德自律的重要条件。没有道德他律，难以实现道德自律。内心价值选择是权力行为主体道德养成的基础和关键。离开道德自律，道德教化势必丧失其功能价值。权力行为主体既要接受道德外在的教化与约束，自觉遵守权力道德规范，又要常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，筑牢拒腐防变的道德防线。

三、政治学范式：以权力制约权力

这一权力制约范式，源于18世纪法国著名启蒙思想家孟德斯鸠。这位伟大的思想家对此有过经典式的论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”这一权力制约范式的基本依据，便是美国著名法理学家博登海默所指出的：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着超越正义与道德界限的诱惑。”

以权力制约权力，是指不同权力体系之间或同一权力体系内部不同权力之间的制约。以权力制约权力作为一种权力制约机制，是建立在权力制约理论基础上的。权力制约理论要求在各权力系统之间均衡地分配权力，使之既互相独立、分离，又互相对应和制衡，保持一种权力之间彼此相互牵制的均衡态势。

从政治层面看，权力过分集中是我国现存权力配置体制上存在的严重弊端。这是导致各种权力腐败现象的一个最深刻原因。权力过分集中，势必形成绝对的权力，造成权力难以监督、无法制约的局面。曾经凭借省委书记秘书这一职位而擅权跋扈的李真说过这样一句话：“拿1000万元钱，我也不换这个位置，因为这个位置，曾给我带来过滚滚不断的财源。”此言的本质涵义是：坐在这位置上，他就拥有了超然至上的绝对权力；拥有了这样的权力，他便能够随心所欲、肆无忌惮地疯狂敛财。

其实，对于位高权重者来说，不是没有令其心悸的东西。其中最能令其心悸的还是权力。要保证公共权力不被权力行使者用来寻租牟利，就需要在制度设计上引入分权制衡理念，构建以权制权机制。分权制衡、以权制权，比任何思想政治工作都更为有效。因为只有当“绝对权力”被变成“相对权力”、并受到其他权力制衡的时候，法律和权利的至上地位才能凸显出来。否则，在缺失制衡的“绝对权力”面前，即便是至高无上的法律也是苍白无力的。

以权力制约权力，客观上要求通过科学、合理地配置权力，在各权力系统之间建立起一种既

彼此独立又相互牵制的关系，使之始终保持一种均衡态势，从而达到杜绝绝对权力出现的目的。

作为一种制约范式，以权力制约权力之所以能够更为有效地约束权力，就在于它具有如下重要特征：一是制约主体活动的独立性，亦即制约主体依法独立行使制约权，不受其他任何机关、组织和个人的非法干涉。二是制约对象活动的公开性。它要求在一定范围内依法将制约对象的活动公之于众，使之置于制约主体和权利主体的关注之下。三是制约关系的对等性。权力随意行使，没有制约不行；制约主体处于制约对象的附庸地位，没有与制约对象平等的地位和权力，同样也不行。惟有地位对等，制约才有实质意义，才可能有效。四是制约手段的强制性。强制性是保证制约主体权威的基础和前提。制约主体的制约活动须有权力与法治的强制力量作保证。

以权力制约权力，关键是要建立结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的权力运行机制，从决策和执行环节上加强对权力的监督，核心是构建分权与制衡的权力结构。

权力分解与制衡，是控制权力运作的制度安排。任何权力都需要制衡，失缺制衡的权力是无法想象的。权力制衡的前提是合理分权。这里所说的分权，是在中国共产党统一领导下的各权力行为主体之间的分权，而不是任何其他意义上的分权。要遵循权力运行规律，对权力进行科学的分解，实现权力资源的合理配置，建立起规范有序的权力结构。要针对权力运行过程中存在着的权力过分集中、个人或少数人说了算，以及暗箱操作、信息不对称等突出问题，实现决策权、执行权和监督权的适当分离、相对独立。

分权不是目的本身。分权只是为达成以权力制约权力这一目的创造必要的前提。而要达成这样一种目的，还必须在此基础上将各种权力加以整合，在不同的权力行为主体之间形成合理的权力结构和相互制约的制衡格局，以保证权力的依法运行，避免权力的滥用和变异。要从权力的科学配置和有效制衡上整合和创新权力结构体系，着力构建纵横交错的权力制衡网络，形成权力之间的互控机制，使权力行为主体既各司其职、各负其责，又相互牵制。

四、社会学范式：以权利制约权力

权利是一定社会中人的规范性行为的自由度，它体现着作为社会化了的人的自主性和主体地位。宪法和法律赋予了公民管理国家事务和社会事务的各项基本权利，赋予了公民对国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举的权利。这些权利无疑地在客观上对权力构成某种牵制作用。

以人为本原则、主权在民理念和民主法治精神，是以权利制约权力这一制约范式的重要基础。

人的幸福、人的尊严、人的自由、人的解放以及人的全面发展，应当成为权力不可动摇的价值取向。政治文明的核心，就是通过民主和法治程序对权力运作加以规范，以保障人的权利，实现人的全面而自由的发展，其实质就是扩大公民权利、限制国家权力。

民主政治的最高原则是主权在民。公权力的合法性来自于人民的授权，必须对人民负责，受人民监督。国家宪法具有诸多价值，但保障人民的基本权利无疑是它的终极价值。所以，宪政在本质上是一种公民权利保障制度。法律至上就意味着公民权利至上。也正是在这个意义上，马克思说宪法是一部人权保障书，列宁说宪法是一张写着人民权利的纸。这就是说，权力来源于权利、受托于权利，因此权力必须以权利为界限、由权利来制约。

在人民当家作主的社会主义中国，公民权利是制约权力的重要力量。我们党要跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的执政周期率，必须坚定不移地走毛泽东同志当年所指出的那条民主新路，充分发挥公民权利对权力的制约作用，以权利制约权力。

以权利制约权力是依法行政的题中应有之义。任何权力的滥用都必然对公民权利构成侵害。权利在防止这种侵害的同时，也对权力运行起到制约作用。以权利制约权力，即公民依据法定的权利对权力行使过程施加影响、实施监督，以形成对权力行使过程的约束力。公民虽然并不直接掌握权力，但却拥有着法律赋予的权利。这些权利的作用，就在于为权力的行使划定边界。

以权利制约权力，关键在依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。公民知情是以权利制约权力的前提。权力运行不透明，公民与权力行为主体之间信息不对称，以权利制约权力就只能是纸上谈兵。公民参与是以权利制约权力的路径。缺失必要的参与形式和程序，公民不能平等地参与权力运行过程，以权利制约权力就等于被束之高阁。公民诉求表达是以权利制约权力的管道。公民不能正常地发表自己的意见和看法，不能理性合法地表达诉求和主张权利，以权利制约权力就会变成一句空话。公民监督是以权利制约权力的体现。公民监督受不到法律保护，甚或因此而遭受报复，以权利制约权力就会大打折扣。

单个公民个人的权利，难以对公共权力形成有效的制约。在强大的公共权力面前，任何单一的权利都显得是那样的微不足道。要使权利变成制约权力的强大力量，必须借助于市民社会。

从历史上考察，市民社会的形成是基于个人对权利的诉求。这一社会是一个以民主和参与为特征的社会。在此前提下，市民社会可以具体地理解为是由“权利人”，亦即德国法学家耶林称之为“为权利而斗争的人”所组成、相对于国家而言拥有独立自治空间的共同体。

在耶林看来，人不但是肉体意义上的生命，其精神的生存同样至关重要。因为权利的价值不仅仅表现为物质价值，更体现为理念价值。对于市民社会的每一成员而言，权利所关系的不仅仅是金钱利益，更是“他的人格，他的名誉，他的法感情，他作为人的自尊”。在此基础上，他鲜明地提出了“为权利而斗争是权利人对其自身的义务”和“主张权利是对社会的义务”这样两个命题。

按照耶林提出的这两个命题的理念，我们也可以将市民社会具体地理解为基于权利观念的、具有自治性质的自由人的联合体。这个共同体与国家的关系是双向互动的关系：国家为市民社会提供权利实现的途径，市民社会则回报以秩序。正是这种双向互动关系，构成了在市民社会制约权利的逻辑起点。在这种双向互动过程中，市民社会以其主张的权利为国家权力划定了边界，形成了制约。

从法理学的视角看，市民社会与国家的互动过程，同时也就是利益表达与利益综合(利益确认)的过程。一般说来，人们表达自身权利诉求的基本方式有两种：一种是个人式的权利诉求表达，即个人直接向某个国家机关主张个人或家庭的权利。另一种是集团式的权利诉求表达，这通常是由利益集团承担的角色。由于个人式的权利诉求表达具有许多局限性，也很难受到足够的重视，因而一些重大的权利诉求表达更多地是由利益集团来承担。

受传统观念的影响，一些人对利益集团主张权利仍心存疑虑，甚至心有余悸，总担心会搞出什么乱子。有人惊呼：利益集团正在影响政府决策，要警惕这种现象。按照其逻辑，政府决策不能受任何利益集团的影响。这种看法已不合时宜!

其实，利益集团表达权利诉求，影响政府决策，并不是什么坏事，也并不可怕。必须承认，中国社会已经出现了不同的利益阶层和利益集团。这是社会利益分化的必然结果，同时也标志着中国开始进入利益博弈的时代。在这样一个时代，政府决策绝不能置利益集团所代表的特定社会

群体利益于不顾，对他们的权利诉求充耳不闻。否则，这样的决策就绝无什么正确性和科学性而言。

在这种情况下，政府的责任不是要采取行政或法律的手段去禁止各种利益集团的诉求表达，而是运用这些手段来为他们的利益博弈和诉求表达制定规则，作出制度安排，从而保障利益博弈能够健康有序地进行，以促进相对和谐的利益关系和利益格局的形成，同时对各利益集团保持超越与公正，拓宽和疏通多种合法的诉求表达渠道，推动形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。至少就目前情况而言，可怕的不是利益集团影响政府决策，而是政府不能保持超越性与公正性，有意无意地坐到某个利益集团的板凳上。因为这后一种情况一旦出现，势必会导致社会资源分配的严重不公，危及社会的和谐、稳定和发展。

在现实生活中，权利制约权力的途径有很多。但无论哪一途径，都须以社会自治为前提。社会自治是市民社会天赋的固有权利。现代法治国家以自由、平等权利作为法的理念。它在创设法律过程中不是把人当作手段，而是把其视为目的。这种法的理念可称之为社会优位、权力有限的法治理念。这种法治理念以社会(包括组成社会的个人)作为自己的立足点和价值取向，要求国家权力服务社会，以社会自治牵制国家权力，将国家权力限制在相当有限的范围内。

尽管我国社会是以国家形态的民主制度为主体，但在它自身内部又孕育着许多社会自治制度的因素。基层民主的不断扩大，正是这种社会自治的具体体现。人民群众通过社区、街道、村组等基层单位，通过企业、事业单位和社会团体、各种民间组织，实行着自我管理、自我教育、自我服务、自我发展。这种社会自治同国家民主结合起来，共同构成一种权利与权力既相互制约又彼此互动的民主治理方式。正是因为如此，党的十六届六中全会特别强调，构建社会主义和谐社会，必须充分发挥社会自治功能。

上述四种权力制约范式不是彼此对立的，而是互为补充的；不是彼此隔绝的，而是互相贯通的；不是相互排斥的，而是相互依存的。从某种意义上说，以法律制约权力是对权力的“硬控制”，而以道德制约权力则是对权力的“软控制”；以权利制约权力是对权力的“外部控制”，而以权力制约权力则是对权力的“内部控制”。这四种权力制约范式，构成了一个以道德制约为先导、以法律制约为规范、以权利制约为根本、以权力制约为核心的完整的和有机的权力制约体系。构建这样一种权力制约体系结构，既是强化权力制约、有效防范权力滥用的现实需要，同时也是发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会的客观要求。

责任编辑：李申