浅谈海事行政处罚自由裁量权程序控制

吴国华

摘要：所谓行政自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正而合理的行政决定的权力。文章对海事行政处罚自由裁量权进行了深入探讨，按照遵循公平与效率的原则，探讨了如何健全海事行政处罚自由裁量权的运作的法律程序，更好地运用程序来控制自由裁量权的行使，以期有利于海事部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。

关键词：海事行政处罚；自由裁量权；程序控制

中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1009-2374(2009)13-0098-02

一、自由裁量权在我国海事行政管理中的作用

自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，我国有3.2万公里的海岸线，各地经济发展不平衡，海事违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，海事问题的专业性、时间性，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的海事法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，海事法律、法规应当授予海事部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合理的行政处罚，以达到依法行政，维护国家权益。海事行政处罚自由裁量权主要体现在：事实要件认定、情节轻重、处罚的对象、种类和幅度、行为时限的自由裁量。

二、判定情节轻重的自由裁量

所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。即在量罚时，需由海事部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法律条文中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭海事执法人员去判定，因此，特别需要海事执法人员根据具体情况，对情节进行自由裁量，确定处罚的条款。

三、行政程序在海事行政处罚自由裁量权运行中的作用

为预防和控制行使海事行政处罚自由裁量权中出现负效应，必须对海事自由裁量权进行控制。对海事自由裁量权控制除在立法时就进行考虑，设置相关条款规定外，利用行政程序能促使海事执法人员正确行使好海事自由裁量权。即所谓“自由”是相对的。不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”海事行政处罚自由裁量权的运行态势表明，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行，就有可能作出不公正的处罚。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。

四、控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制

(一)海事行政执法程序规定

《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》详细规定了海事行政处罚程序，即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等，并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但处罚程序也存在着瑕疵，如：具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：

1关于告知程序的规定，如“告知当事人作出海事行政处罚决定的事实，理由和依据以及当事人依法享有的权利”，只是明确了海事管理机构告知的义务，没有对告知的方式、时间与内容进一步明确。是书面告知还是口头告知，是电话告知还是其他告知，从条款来看似乎都是允许的。

2关于一般程序的规定。如《行政处罚法》第三十八条规定：调查终结，行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定。没有对调查终结后作出决定的期限进行规定，这种无期限限制的规定是非常不合理的。

3关于听证程序的规定。《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》规定，海事行政处罚听证依照《行政处罚法》第四十二条的规定组织。但没有关于利害相对人可否要求举行听证的规定，只是在作出较大数额罚款、吊销证书的决定时，才能提出申请，要求听证；没有关于海事管理机构举行听证的期限规定；没有关于听证记录排斥原则的规定。

(二)控制海事行政处罚自由裁量权的程序构成

控制海事行政处罚自由裁量权，要考虑海事的立法、执法过程和司法救济的控制三大部分，结合我国实际情况，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应由下列程序制度构成：

1情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到海事行政相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，海事管理机构应依法向社会公开，使公众知晓海事管理机构是如何做的，从而有利于行政相对人维护自己的权利，有利于扼制海事行政处罚自由裁量权的滥用。

2告知并说明理由制度。国家海事统一格式后的海事行政处罚文书，设置了具体告知内容，明确了书面告知义务。

(1)表明身份程序。在执法开始第一程序就是表明身份，它可以使相对人免受不法侵犯、防止超越职权、滥用职权。同时，还为行政回避制度奠定基础。

(2)行政教示制度。海事管理机构承担着海事行政方面的教示义务，若没有履行该项义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任。行政教示制度应包括教示主体、教示时间、教示方式、教示不当的法律后果等方面的内容。

(3)行政行为说明理由制度。海事管理机构对行政相对人作出行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。海事机构在作出行政处罚决定时，并应向相对人说明行为的合法性和合理性。前者说明行为合法性理由，后者说明行使自由裁量权的依据，给相对人合法、合理的解释，以理服人。

3回避制度。在控制行政处罚自由裁量时，回避制度尤其重要，因海事法规自由裁量幅度较大，很多量罚条款都是在基数十倍的范围之内，如果调查人员与本案有直接利害关系的，则很难作出合适的自由裁量行为，因此，调查人员与本案有直接利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。

4听证制度。是在行政处罚决定之前举行的，一般属于事前听证。在听证过程中，通过控、辩双方陈述，展示证据、相互质

证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使行政处罚自由裁量权的运用奠定在真实情况的基础之上，促进行政处罚决定的相对合理性。

5时效制度。是指规定海事行政处罚行为开始或结束的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。其核心内容是对行政行为的实施进行时间上的限制，只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。

6海事机构内部监督制度。自由裁量权的控制除了立法权、司法权以及未及论述的权利、公意对行政权力的制衡外，内部的自律也是必不可少的，行政机关自身理性认识的提高是自由裁量权良好控制的组成部分。必须有基于内部的管理制度和救济制度，避免政策的“法制厥如，法制薄弱、机构庞杂，裁量权过度，弹性过大，放乱收死，权大于法，言大于法”的缺点。因此。强化责任追究、规范海事行政处罚自由裁量权的使用。都要靠海事管理机构内部操作来解决，便于对自由裁量权进行制约，实现海事行政执法的统一；海事机构还可以形成一个公开行政处罚案件的制度，以优秀的行政处罚案例约束本单位的执法行为，为正确行使海事行政处罚自由裁量权建立—个模型。

此外，职能分离制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政处罚自由裁量权的行使起着一定程度的控制作用。

五、结语

随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的行政自由裁量权，这是提高行政效率之必需。行政处罚自由裁量权是行政自由裁量权的最重要的部分，如果被滥用，直接干扰和破坏法制秩序，其后果严重，危害性大。因此，必须对行政处罚自由裁量权加以一定的控制。海事法律法规广泛的自由裁量权，为海事管理机构推行高效率行政奠定了基础，海事管理机构执法人员在认真学习掌握各项有关法律法规的基础上，严格遵守法定程序和各项制度，水上交通安全管理工作将开创出一个更新的局面。

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