地方旅游行政管理的绩效内因探析

陈　非

摘要:以绩效管理的视角,解读地方政府旅游业行政管理体制存在问题的绩效性内因,主要表现为导向性目标内因缺失、前提性资源内因缺失、激励性动力内因缺失、约束性保障内因缺失,以期为改善地方政府旅游行政管理绩效提供对策依据。

关键词:旅游行政管理;地方政府绩效;内因

一、旅游行政管理绩效的涵义

旅游业作为现代综合服务业,已经成为很多地方发展经济的主导产业甚至是支柱产业,对旅游行业的行政管理是政府对旅游业的宏观管理的基本形式和实现管理绩效的基本手段,是国家意志的体现;是指各级政府通过其授权的旅游管理职能机构,对本地区的旅游业进行总体管理和综合调控的过程,是实现整个政府经济性绩效的重要构成部分。旅游行政管理是决定地方旅游业发展好坏的关键因素,旅游业发展的好坏是地方经济社会发展好坏的重要因素和组成部分,是政府绩效的具体体现。

“绩效”又称“业绩”、“生产力”等,指的是行为主体的工作和活动所取得的成就或产生的积极效果2。政府是创造公共价值的机关(联合国对政府的定义),政府绩效即政府运用掌握的公共权力行使公共管理和公共服务职能所产生的积极效果,其内涵既包括政府进行社会管理和提供公共服务“产出”的绩效,即“4E”绩效指标:经济、效率、效果、公平等,也包括政府在行使职能“过程”中的绩效表现,体现为经济性、效率性、服务质量、客观社会效果、服务对象的满意程度等等。可见,政府绩效是一个由经济绩效、政治绩效和社会绩效综合而成的复合概念;其中经济绩效是政府绩效的主要内涵和外在表现,在整个体系中发挥着基础作用。

二、地方政府旅游行政管理绩效现状

中国现行行政体制由计划体制转型而来,“条条专政”的部门管理是计划体制最显著的特点之一,现行行政管理体制把旅游资源分别划归文化、文物、园林、宗教等不同的部门管理:风景名胜区归口建设部门管理,森林公园归口林业部门管理,自然保护区归口环保部门管理,地质公园归口国土资源部门管理,水利风景区归口水利部门管理,如旅游城市潮州的标志性旅游景点“广济桥”和其他文物旅游点归口文物管理部门管理(潮州市文管办还加挂潮州市国家历史文化名城保护建设委员会办公室,简称“名城办”)等;其他地方还出现了建设部门管理风景名胜区,风景名胜区内的树木归林业部门管理,林业部门管理的森林公园内的寺庙归宗教部门管理,庙里的古碑要归文物部门管理等咄咄怪事。拥有旅游资源的各个部门大多从本部门的角度去认识、管理旅游资源,部门利益又使旅游资源被分割“保护”和分头开发,造成开发的系统性和整体性缺失,形成资源闲置、资源浪费、低水平开发、重复开发,甚至是破坏性开发的严重后果。

现行旅游管理部门职能的局限, 形成了“大行业,小管理”的局面,使之对旅游全行业管理的宽度和深度大受制约;整体上看,部门分割和利益驱动甚至造成管理的 “越位”、“缺位”、“错位”等现象 ,形成了许多管理重叠和管理真空;由于缺乏统筹协调,政府法规自我冲突也时有所见。凡此种种,造成了地方政府旅游管理的行政效率过低、运行成本过高等弊端,严重阻碍旅游资源的有效整合和科学开发管理,地方政府对旅游行业行政管理的绩效难以达到全面、真实的实现,对旅游行业和经济社会的发展非常不利。

三、旅游行政管理绩效的逻辑内因分析

目前,现实实践和理论界对政府绩效的探讨多关注于绩效考评的环节,实际上,绩效考评对绩效管理“过程”和结果“产出”并不提供直接的逻辑内因作用。笔者试图从政府绩效的管理逻辑分析地方政府旅游行政管理绩效低下的内因。

1.导向性目标内因缺失。绩效管理必然是目标导向的管理活动,政府绩效目标的模糊和目标管理系统的缺失是导致管理绩效低下的首要因素;用德鲁克的目标管理原理和目标原则来衡量,政府所描述的工作绩效目标大多为宽泛的定性目标,很少符合量化的要求,例如体现旅游行业绩效的统计数据指标为接待过夜游客、旅行社接待国际游客总数、旅行社组团、出境旅游总人数等四组(据广东省统计信息网),即使这些用数据表达的目标,也是笼统和模糊的,根本无法体现旅游管理系统严格意义上的政府绩效,而且难以确认和分解为各旅游相关部门的绩效指标。导致部门行政行为只追求行政效益而忽略经济效益和财政效益,整体旅游行业行政管理的绩效实现陷于被动。

2.前提性资源内因缺失。组织资源的合理投入和科学配置是任何组织实现组织目标的首要前提和基本保障,科学合理的资源配置方案是以目标为导向,对完成绩效目标所需的资源进行测量和评估并为依据,以管理效率为原则,以相关的业务流程梳理为基础,将组织可以投入的人、财、物、权力等形成一种生命力最强的机制性的组织设计,组织设计的成果就是组织架构以及其作为资源配置和职能解释的内在涵义;从地方政府的管理实践看,吃、住、行、游、购、娱等旅游要素属于旅游局管理的并不多,“吃”(餐饮业)归口经贸局管理,“住”(旅馆业)由旅游局、公安局等部门共管,“行”(交通业)归口交通局管理,“游、购、娱”也分别属于不同的部门交叉或局部管理。这种配置方式首先造成旅游资源和旅游行业行政管理部门之间的利益冲突,使社会旅游资源的科学、可持续开发和管理运营出现体制性障碍,影响对旅游资源的统一和整体的集约化高效益开发利用;另一方面是旅游行政管理的主体——旅游局并不具备主体地位,组织权力架构性失衡,出现了同一行业的多头管理、交叉管理、虚位管理等现象,造成行政资源浪费和行政体制和架构优化的机制性障碍,导致政府旅游管理总体经济性绩效目标的达成失去了前提性资源因素。

3.激励性动力内因缺失。绩效管理的本质是使目标成为绩效的激励因素。政府绩效目标的明确和指标体系量化是绩效管理的基础,绩效合约则是使目标得以实现的必要程序和手段,绩效管理原理要求把绩效目标分解到各级各类机构并形成绩效合约,假设将“延长游客在本地滞留时间”做为地方政府旅游管理绩效目

标的一项具体指标,那么服务这个目标的完成,则需要完成诸如景区建设达成率、景区服务质量的投诉率、交通运输的投诉率、餐饮住宿的投诉率等子目标,这些经分解的子目标可转化为绩效指标,再分解到各级各系列职能部门和每个组织成员,组织还要配套以相关奖励机制激励组织成员努力的、高效能的工作,使绩效合约转化为组织成员的自觉行动,激励他们完成目标和超越目标,实现组织目标的完成,这就是绩效管理的动力性逻辑内因;现行管理实践中,绩效合约程序的操作流于形式,难以形成推动绩效实现的激励性逻辑动力因素。

4.约束性保障内因缺失。开展绩效管理工作,除了要确定绩效目标、达成各级绩效合约、重新配置各种资源、形成效率机制外,一个重要的程序就是绩效评价,绩效评价也称绩效评估和绩效考核,评价包括组织内部控制性评价和外部监督性评价,绩效评价是绩效管理工作的最后环节,也是下一轮绩效工作开展的起点。政府绩效评价就是政府的“成绩单”,过去的政府绩效评价基本上以上级评价下级为主导形式,不仅缺乏真实意义的下级评价上级,更缺乏科学的第三方评价,真正意义的绩效评价要求成立专业的权威的独立的评价机构,制定严密的评价指标和程序,强调绩效评价结果的追踪检验;2008年的《广东省市、县两级政府整体绩效评价指数研究红皮书》从166个指标中确定56个具体指标进行评价,但是这些做法和评价结论尚未对地方政府绩效特别是旅游经济管理绩效的实现形成政府内在保障性绩效机制,也未建立具有细致量化的考核指标体系和严密科学的考核程序的旅游行政管理评价,更未将评价结论与管理者结合成利益整体,使整个政府旅游管理绩效失去了价值实现的保障性内在约束机制。

上述若干关键的绩效逻辑内因的缺失,是旅游行政管理体制自我混乱、财经效率低下、地方政府对旅游的宏观管理绩效难以实现的理论解释,它为我们认识问题、剖析问题、解决问题提供了理论依据和指导。

参考文献:

[1] 张俐俐. 旅游行政管理[M].高等教育出版社,2002.

[2] 臧乃康. 论政府绩效[J].福建论坛(经济社会版), 2001, (11).

(作者单位:韩山师范学院旅游管理系)