用发展的眼光看待小产权房问题

侯乃铉

近年来,各地积极建设小产权房扰乱了房地产市场秩序,政府也在加强调控,但并未明确具体政策和处理,让小产权房屋合法和非法化的呼声都有,使国家监管面临两难选择。小产权的存在和蓬勃发展是多方面因素造成的,无法把小产权房屋彻底当成非法建设的范畴处置,本文尝试用发展的眼光来看待小产权房问题,剖析原因,用发展的眼光全面衡量建设小产权房的得与失,探索解决路径。

一、主要产生因素分析

(一)政府监管力不从心,在城市改造和新农村建设中未能将合理利用土地资源和实现城乡均衡发展作为发展落到实处。小产权房的出现已有十来年,早期也有基层政府的默许支持。政府对集体土地上的房屋建设管理薄弱和失控是使小产权房得不到及时规范调整解决的主要原因。长期以来,我国土地管理是城乡分开,房地产开发局限在取得城市国有土地使用权的国有土地上。对在集体土地上以城镇改造和新农村建设名义出现的小产权房建设,政府职能部门在规划、建设、销售等方面缺少统一的协调和及时有效的管理,从而导致小产权房的逐步蔓延。

(二)土地权变更中,逆行定价、收益落差过大诱发了小产权房的萌生和发展。在我国现行的土地制度下,按照城市规划,农村集体土地要通过征用变为国有土地方能进行城市建设。城市边缘区的农地要能被城市功能占为城市建设用地,需缴纳相应的征用土地补偿费,而我国农地征用补偿制度所采用的核算标准以该土地原用途年产值的倍数和农民原有生活水平为依据,补偿内容中远远没有体现土地的“发展权”,土地被用于非农建设之后的市场价值与农地补偿之间的落差极大。对于可能被城市建设征用区域的农村集体土地而言,将土地直接用于小产权房建设也就孕育而生。而对于一些根本不在城市建设规划范围之内的农村地区而言,城市建成区的边界形成了无形的土地利用价格壕沟,在城市规划区内的土地一旦被征用可以获取一定额度的补偿,而不在城市规划区域内,则不可能具有这种机会。通过房地产开发可测的巨大收益落差会促使这些地区的农村集体采取非理性手段,参与小产权房的建设。由此可见,目前农村土地征用的价格“逆行”定价和城市规划区内外收益差值巨大引致了小产权房的萌生和发展。

(三)处罚小产权房的政策尚未成型,违规成本过低是造成各地违规建设方兴未艾的保温箱。国家明令禁止建设小产权房,盲目建设还可能面临违规处罚,这些行政或经济的处罚可称为违规成本。进行小产权房建设的村镇政府都明确知道这是违法行为,但是“以地养村(镇)”的做法反而会得到所在集体组织成员的拥护,与建设小产权房所获得的高额收益相比,行政处罚对于此类违规行为几乎不会起什么作用。且很长时期以来很少有开发主体因此受到实质性的经济处罚,仅有个别项目被勒令停止和强行拆除,损失多由参建的开发商承担,而房屋销售后可能的处罚风险更是完全转移到购房者身上,分摊到购房价格中。乡镇政府开发建设小产权房所能获得的收益远远高于其守法的收益,会认为有机会受到处罚的概率低,与高额的收益诱惑相比根本不能起到惩戒的作用。

二、用发展的眼光全面衡量建设小产权房的得与失

(一)小产权房的出现是新农村建设的衍生产物,在相当程度上推进着城乡统筹发展。现阶段,一方面大力提倡社会主义新农村建设;另一方面农民群众对小康生活有强烈的欲望,但实现途径的缺失和误区导致了小产权房出现并不断蔓延。农村的土地和劳动力两种资源,当依靠这两种资源解决温饱之后,要想奔小康就只有另辟蹊径。除剩余劳动力可进城务工外,土地的增值就是大多数乡村尤其是城市结合部及城市郊区的农民率先考虑的问题。特别是城市的迅速扩张,农地征用导致的补偿和收益的差异使一部分先行者率先进行了小产权房的建设。从这一点上来说,小产权房的出现有其合理性,它是对现有体制存在的某种不合理性的批判和诚实反应。

新农村建设需要的不仅仅是政策指导,还需要建设资本。由于资金筹集问题,便会和开发商合作,将上级政府批准的、用于新农村建设的宅基地同开发商合作开发,然后将一部分房子以低廉的价格卖给农民,另一部分房子便让开发商出售给城市居民获取利润。仅靠农业积累是不可能积累起新农村发展资金的。土地是农村最大的资本,但土地只有允许流转才能成为资本,让城市资本进入农村,可以有效地解决农村建设资金短缺问题。这对于加快农村城镇化、提高农村居民收入有着积极意义。通过城乡建设一体化,淡化城市居民与农村居民的身份差异,可以有效地填平城乡二元发展的鸿沟,对于最终实现城乡统筹发展也有着重要意义。

(二)从土地市场效益看,适量的建设小产权房可以推进城市房地产健康发展。普遍认为小产权房对城市房地产市场形成了负面影响,这是一种片面的观点。从现有土地制度来看,城市国有土地一直是处于供不应求的局面,这影响到了住房市场的供应量,从而不断地推高房价,让市民无法承受。在这种情况下,小产权市场的出现,在一定程度上可以有效地缓解城市住房需求压力,这对于城市房地产市场的影响是正面的。相反来看,始终处于一种垄断地位的国有土地市场才是不正常的,正是这种垄断的土地市场使得地价不断攀升,也正是这种垄断的土地市场使得土地供应量在根本上决定着住房市场供应量,从而影响了房价。可以说,小产权房的出现,不仅可以起到平抑房价的作用,而且放缓了房地产市场过快泡沫化的发展。

(三)《物权法》等法律的出台被认为是给小产权房的合法化提供了法律空间,但不能以此作为继续违规建设小产权房的庇护伞。尽管小产权房存在诸多的风险,但某些购买者将希望寄托在即将实施的《物权法》上,认为该法有利于确保其权利,只要补缴相应的土地出让金,就有可能将这种小产权变身为大产权,持有这种观点的购房者并不在少数。《物权法》规定,房屋属于不动产,不动产必须要经过登记。房子并不是交付给购房者就享有房屋的所有权,它必须经过在国家规定的政府部门登记、造册、颁发证书才享有所有权。登记的部门是国家规定的房屋土地和管理部门,而所谓的小产权房并不是法律规定的政府主管部门颁发的产权,小产权可以认为无产权。《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。如果所开发的乡产权房由农民自住,产权属于集体中的农民,将受到《物权法》的保护。不过,现在大量的乡产权房都由因城区房价较高而转向郊区的城镇居民购买,由于这种交易本身不合法规,购房人没有取得房屋的产权证,因此虽然《物权法》的颁布极大地保障了私有财产,特别是不动产的权利,但是不会保护不合法的财产。

三、小产权房的解决之道

(一)政府要强调发展才是硬道理,建立健全住房社会保障供应体系。随着我国经济实力的增长和住房体制改革的深入,我国的住房保障已初步建立。住房作为一种特殊商品,市场机制无法解决大多的中低收入家庭支付能力低的问题,他们不可能完全通过市场来解决自身住房问题。政府应建立住房社会保障制度,为弱势阶层提供廉价住宅,要通过土地调控来保证中低价位、中小套型住房的有效供应,改善住房供应的不合理结构,使面向中低收入人群的普通商品住房的价格真正得以降低,真正使大多数人能够“买得起房”、“住得起房”,而不必再冒被“罚没”或“拆除”的风险去购买没有任何保障的“小产权房”,从而也挖松了“小产权房”生存的土壤。

(二)对已经建成或在建的小产权房,管理部门不能一刀切,也不能不作为,要依法处理违法行为,疏堵相结合。严格执行现行国家土地法律和政策,禁止农民将合法取得的宅基地和房屋出卖给集体成员之外的城镇居民,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。对符合土地利用总体规划,在集体建设用地上非法建设的“小产权房”,应依法查处,地上建筑物应予以没收。如果小产权房同时符合村庄和集镇规划,可以履行土地征收及相关用地手续;如果不符合村庄和集镇规划,则应由规划部门和建设部门依法进行处理。对违反土地利用总体规划,占用农用地或者耕地,甚至是基本农田非法建设的“小产权房”,应依法查处,地上建筑物应予以拆除。

各地国土资源管理部门应对所有已建成的“小产权房”进行清理,梳理分类,本着既要依法查处,又要维护社会稳定的原则,区分不同情况采取不同方式进行处理。要加强土地管理法制宣传,特别是对农村基层干部依法合理用地行为进行引导,宣讲科学发展观、城市规划和土地管理相关政策,促使基层干部转变观念,树立依法节约用地的意识。

(三)制定具有前瞻性的城市规划,积极地利用集体土地,城市郊区村民共享改革发展成果。解决小产权房问题政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划,要建立统一的城乡建设用地市场,要加强城乡土地市场体系建设,实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”,达到“同地、同权、同价”,以确保农村集体用地流转后农民的社会保障能够得到基本保证。

在城市郊区、城乡结合部的集体土地污染严重,栽种庄稼效益低,农民没有更好的办法发家致富,规模经营缺乏资金,小产权房屋集体土地置换,是获得资金、设立项目的一个尝试。通过这类住房的建设为改善基础设施和增加村民福利待遇,提高生活质量有积极的实践意义。村民利用土地流转参与效益分配,分享城市发展带来的文明成果,支持乡、村组织在集体土地上开发房屋,形成小产权房屋片区。让农民以土地权利参与工业化,可以屏蔽国家征地制度对农民权益的侵害,有利于地方工业化,让农民分享工业化进程中的土地级差收益。

四、结语

小产权房问题出现的这些年里,由于国家有关部门的监管乏力及地方政府的利益驱动,使得原本复杂的农民集体土地进一步成为社会矛盾激化的中心。另外,小产权房问题也暴露出当前我国房价过高、住房供求不平衡等客观事实。面对争议颇多的小产权房,我们应该尝试用发展的眼光看待和解决。在国家大力推进保障性住房建设、解决中低收入人群住房的同时,如何处理好现存小产权房及相关利益群体之间的关系,解决集体土地流转中的根本矛盾才是相关部门的当务之急,通过加快城乡土地制度根本性改革,才是最终促进城乡统筹发展,社会和谐稳定的关键所在。

(作者单位:同济大学)

主要参考文献:

[1]季如进,张爽.小产权房需政策“求赎”.城市开发,2007.7.

[2]刘天永.小产权房:低价背后蕴含风险.城市开发,2007.7.

[3]王宏新.小产权房可助力城乡统筹发展.城市开发,2007.7.

[4]刘江涛,张波.小产权房的影响、产生根源与整治对策初探.中国房地产金融,2008.3.

[5]王晓慧.小产权房问题解析.国土资源通讯,2007.21.