西方发达国家议会监督制度探析

王国聚

西方国家的议会除了行使立法权、财政权之外,还对政府有强大的监督权,包括不信任投票权,对政府的政策、决策、行为进行的质询和调查权,对财产收支计划的完成情况、财政收支情况和财政政策实行检查权,对外交和战争的监督权及对政府及其工作部门人员的弹劾和任命批准权等。

考察西方各国议会制度可以发现,一国的议会除了行使立法权、财政权及其他权利之外,还享有对政府强大而广泛的监督权。在现代西方国家,议会的监督职能显得日益重要。这一方面固然是因为行使监督权乃是民主体制下议会职能的重要组成部分;另一方面也是因为行政权在各国均呈现出日益扩张的趋势,欲维护责任政府和有限政府的原则,就要对其权力进行全面的监督和制约。因此,无论各国宪法是否对议会的监督权作出了明确规定,对政府及其职能部门的各种行为进行监督和控制始终是议会所不能推卸又极为重要的职责,它体现了资产阶级的分权学说和权力制衡原则,是现代西方监督体制中最主要和最具代表性的监督制度,是一国行政体制管理科学化中不可缺少的重要组成部分。

由于西方各国政体和历史传统的不同,议会监督权的内容也不尽相同,一般来说,议会制国家的议会对政府的监督权更大一些(比如英国议会享有对政府的信任或不信任投票权、对政府及其各部门的辩论权和质询权等),而总统制国家议会的监督权就要小一些(例如美国国会对政府不能投不信任票,也没有质询之说)。西方议会监督权的内容多种多样,手段方式不一,综合各国情况,大致包括:不信任投票权;对政府的政策、决策、行为进行的质询和调查权;对财政收支计划的完成情况、财政收支情况和财政政策实行检查权;对外交和战争的监督权及对政府及其工作部门人员的弹劾和任命批准权等。

一、不信任投票权

不信任投票权,亦称倒阁权或通过谴责案权,是议会制约、监督政府的有力手段。它起源于19世纪40年代的英国,直接指向、直接处理政府的执政资格。

在西方责任内阁制国家里,内阁由议会选举,也必然向议会负责,因此内阁推行的施政纲领、一般政策必须得到多数议员的支持,否则议会可以提出不信任案。从西方国家议会的实践来看,议会对执政党表示的不信任的方式有以下几种:①议会通过对执政党内阁的施政纲领或内阁组成的不信任案;②议会拒绝通过有关执政党政府的重要议案、政府的预算案、财政案或拒绝批准政府缔结的国际条约;③执政党政府就某一重大决策主动向议会提出要求信任表决,但在表决中失败;④议会通过一项反对执政党政府提案的反提案以及通过对政府的谴责案[1]。而提出不信任案的原因主要有两个方面:一是议会对政府的施政纲领、重大决策等有不同意见可以提出不信任案;二是议会对政府成员的重大违法失职行为也可以引发议会提出对政府的不信任案。按照代议制原则,政府的存在是以议会的信任为条件的,如果这一不信任案获得议会多数通过,或者议会通过对政府的谴责案,就表明政府失去议会多数的支持,其后果是:要么政府必须辞职,要么提请国家元首解散议会,重新举行大选,由新的议会决定政府的去留。由此可见,不信任案是既对着政府又同时对着议会本身的一把双刃剑,当议会提请对政府的不信任投票的同时,也要承担被政府解散的风险。

二、施政监督权

议会对政府的施政监督权主要是通过质询和调查两种方式进行的。

(一)质询权

质询是指议会议员就政府的施政纲领、行政措施以及其他事项等向政府首脑或高级官员等提出质疑或询问,要求其予以解释、说明、答复,并据此进一步采取措施的权利。在美国等总统制国家中,由于政府不对议会负责,议会没有质询权,而在英国等议会制国家,政府产生于议会,向议会负责,因此,议会一般都拥有对政府的质询权,并且质询是这些国家的议会监督政府的重要方式。质询的主体一般是议会及其成员,而对象则是政府及其主要组成人员,质询的内容主要涉及公共政策、重大社会事件以及政府官员的行为等。

质询,分为询问和质问,询问主要针对一般问题,多为议员就某事向政府发问或向个别行政官员所掌握的事项询问,被询问的政府官员必须答复,它只构成质询者与被质询者之间的问答和补充问答,不构成议会的议题;质问所提出的问题是比较重要的,大多涉及重大的政府行为,它除了质询者与被质询者之间的问答以外,往往构成议会的议题,并附有辩论,辩论终结可能导致议会对政府提出信任和不信任的表决。

各国议会都为质询安排了专门的时间,并规定了质询提出和答复的程序。比如在英国,《平民院议事规则》第十八条规定:质询应当以书面形式提交给议事台办公室,在质询通知上应当注明要求口头答复还是书面答复,议长在接到质询案后,应当转送有关的政府机关,由其在一定时间内给予答复,要求书面答复的,有关的大臣应当在指定的日期向该议员提供答复;要求口头答复的,议会可以要求有关大臣在指定的时间到议会口头答复质询。

正如英国法学家詹宁斯所说:“一个议员无论是想要纠正一个错事,还是想要攻击哪个大臣,提出质询的权力总是重要的。它迫使各部在他们的行动中谨慎小心;它能防止一些小小不公平之事,这些事情是如此普遍地和官僚主义连在一起的;他迫使行政人员去注意个人的不平之处。”[2]

(二)调查权

调查权,即议会对政府行为是否违法进行调查的权力,亦称“国政调查”,是西方议会监督政府的重要手段之一。议会对政府进行“国政调查”起源于17世纪时的英国,是议会为了行使其固有的立法权、预算权、人事权、审议权等而了解民意、查明事实的重要手段,也是议会了解政府的有关行为、对其实施有效监督不可或缺的方法。

在各国的议会中,调查权的大小也不尽相同,调查的内容也不尽一致,一般包括:围绕行使立法权进行的调查(政府是否切实负起“执法”责任,保证法律的实施);选举调查(选举中是否有违法、舞弊行为);政治调查(政府执政时是否有违法行为);人权调查(政府及政府官员是否侵犯公民基本权利)。调查的方法一般是由议会各委员会举行各种听证会、调查会,议会有权传唤证人,要求有关政府官员或公民个人在听证会上公开或秘密地提供证词和记录,提供伪证的要承担法律责任,被传唤者如果拒绝出席作证,将以“藐视议会”罪由司法机关起诉[3]。

一般性的调查包括视察、考察、走访等,没有严格的程序。确认某种事实的专门调查或特别调查包括国政调查、听证调查和特别委员会调查等,其适用范围可能涉及政府要员、法院法官的某些违法行为。调查的程序大致是:①通过议会一定数量的议员表决通过或由议会授权某委员会决定而提出;②组织专门或临时的调查机构开展调查活动;③举行各种听证会,邀请或传唤有关公民、社团和有关部门领导参加,并要求他们提供必要的证据和资料;④调阅和获取有关信息,包括用秘密手段等从当事人和知情人处搜集情报资料和获得证据;⑤公布调查结果。依照一定程序获准公布的结果,可导致政府的危机,调查中发现触及刑法的事项,则引起司法追究[4]。

三、人事监督权

议会的人事监督是指议会有权对国家高级公务人员的任命进行提名、批准,并且有权弹劾或者罢免某些高级官员,包括对国家元首、政府官员和某些特殊机构人员的选举、任命、认定、弹劾、罢免等[5]。

(一)任命批准权

任命权是一项重要的权力,一般是由议会和政府共享的,世界各国的规定不尽相同,主要有以下三种:一是由国家元首根据议会的提名任命官员,如荷兰、奥地利等,如奥地利总统根据国民议会的提名任命1名宪法法庭法官,根据联邦议会的提议任命3名宪法法庭的法官等。二是由议会直接选举和任命官员,如德国和法国,法国高等法院的法官,半数由国民议会选出,半数由参议院选出。三是由政府任命高级官员,但政府的任命必须得到议会的批准。如美国,根据宪法,政府各部部长、各独立机构负责人、驻外使节、最高法院法官等由总统经参议院批准后任命,参议院有权审查总统提名的人选并予以否决,并且只有半数以上的议员同意,提名方可被批准。批准程序是:总统先将其提名送交一个恰当的委员会,该委员会将审查提名者的资格和报告,如同意,再将报告呈交全院大会批准,批准以简单多数通过;如果遇到拒绝,总统则将重新提名替代者[6]。比如2008年12月奥巴马政府任命的国务卿等政府重要组成人员都要由参议院批准方可上任。

(二)弹劾权

弹劾是西方议会对政府高级官员犯罪或者严重失职进行的控告和审判定罪的一种制度。它起源于14世纪的英国,但到19世纪初期被英国废止,不过此时的西方许多国家都比照英国建立了自己的弹劾制度,特别是在没有“倒阁”权的总统制国家,弹劾更是议会监督政府的不可或缺的一种制度。

西方各国议会的弹劾程序不尽相同,大致有以下几种方式:一种是由众议院提出弹劾程序,由参议院审判定罪,比如美国;另一种是由议会两院共同组成特别机构来行使弹劾权,比如日本;第三种方式是由议会通过弹劾案,由宪法法院或普通法院进行审判,比如德国。弹劾是一种严厉的惩治手段,在西方国家并不经常发生,正如英国法学家詹宁斯曾说:“弹劾是议会军械库中的一件重武器,正因为其重,所以不宜常用。”[7]就美国而言,自1789年以来,国会共提出60余个弹劾议案,其中15人被弹劾,但仅有7人因被判有罪而被革职,且多为法官。因为联邦政府官员可以免职,所以可不通过国会即可将其开除,而法官是终身制,只有通过弹劾才能将其革职[8]。美国历史上仅有两位总统遭到弹劾,他们是第17任总统约翰逊和第42任总统克林顿,但弹劾均被参议院推翻。尽管国会的弹劾权很少使用,但其威慑力不容低估,1974年尼克松总统就是为了避免国会弹劾而被迫辞职。

四、外交监督权

西方议会的外交监督权主要表现为议会对政府所缔结的条约享有的审查和批准的权力。在外交领域,由于议会的议事程序复杂、难以适应外交上果断、灵活、保密等的需要,导致政府在外交领域的权力日益扩大;但是,另一方面,多数国家仍然采取由议会和政府分享外交权的模式,由议会承担一定的外交监督职能,政府对外签订的条约须经议会的批准方可生效[9]。具体方式又有两种不同情况:一种是政府对外缔结的一切条约都必须经议会批准,比如英国、美国、日本等国;一种是政府对外缔结的条约,仅限于重要的条约或某些特定的条约,才必须经过议会的同意,比如意大利。当然也有个别国家由政府首脑全权负责对外缔结条约,一切国际条约都不经过议会的批准,比如新西兰等国[10]。但在西方大多数国家中,由议会和政府分享外交权已成为共识。在美国,总统同其他国家缔结的条约必须经过参议院的批准,美国《参议院议事规则》第三十条规定:在参议院议事程序上,有关条约的议案经过二读之后方可提出修正案;而关于建议和同意批准条约的议案则需经过所有出席议员的三分之二的同意方可通过,与条约有关的其他动议和议案需要出席者过半数同意方可通过,无限延期的动议则要出席者三分之二的同意;国会休会后,条约未被批准的,应在下一次会议上继续讨论,但该议程随一届国会任期结束而终止,在新一届国会中对该问题重新进行审议。

此外,议会监督政府还通过控制政府的支出进行,国家财源的筹措,固然是政府的职权,但政府如何筹措财源,必须得到国会的授权。在美国,议会的预算权被称为“钱袋权”,预算包括征税和拨款两个方面,政府的一项计划要经过国会的双重授权,即总统每年须向国会提交一个财政年度的预算方案,由国会掌握批准的权力,在财政年度结束后,国家总审计局要对政府各机构使用经费的情况进行审计,并向国会提交评估报告。如果财政年度已经开始而预算尚未通过,政府可以请求国会通过一个临时预算,但政府临时动用的款项将来一并归于总预算。对于临时发生的特别需要,国会也可应政府的要求审议通过为应付这种需要而编制的特别预算[11]。如2008年11月美国国会通过政府700亿美元的救市款。

当然,西方议会有时候也会用立法权去行使监督政府的职能,借助监督权以加强立法,或以立法规定监督所需措施,比如美国在1973年不顾总统的否决通过的《战争法》。当然,大多数西方国家议会的立法权与监督权是泾渭分明的,但也有例外,比如德国。德国议会把立法工作和监督工作统一起来。在德国,议会的监督权已经有意识地渗透到立法权中。德国议会认为,它的立法工作本身就是对政府进行的监督,德国议会积极向立法的前议会的阶段渗透,在这一阶段上就与政府协商决定政府法案的要点,在立法的议会阶段,议会对政府的法案更是竭尽所能地予以修正,使其最大限度地体现议会的要求。因此,德国议会将监督权一方面扩大为与政府分享国事决策权,另一方面又对政府实施双方协商决定的政策即法律的活动进行跟踪监督[12]。

参考文献:

[1]石柏林:《论资本主义国家议会对执政党的监督及启示》,载《湖南工程学院学报》2002年第3期。

[2][7]【英】詹宁斯:《英国议会》,商务印书馆1989年版,第123页。

[3]杨曙光:《英国议会的监督制度》,载《人大研究》2005年第7期。

[4]尤光付:《中外监督制度比较》,商务印书馆2003年第1版, 第92页。

[5]吕艳滨:《西方主要国家议会监督手段之比较》,载《环球法律评论》2003年夏季号。

[6][8][11]李娟:《美国国会的监督制度》,载《人大研究》2003年第10期。

[10]樊体宁:《西方议会监督权探析》,载《国际关系学院学报》1994年第2期。

[12]蒋劲松:《英美法德瑞以六国议会对政府的监督》,载《人大研究》2000年第11期。

(作者单位:大连海事大学法学院)