地方政治的“三重门”

王 利

地方政治发展是篇大文章,不能孤立来看,必须放在历史与社会结构之中通盘考察。就历史脉络而言,中国自秦汉以降实行的是中央大一统体制,所谓“百代多行秦政治”,在地方上就是搞郡县制。与郡县制相对的是封建制。两千年来,郡县制是主流,封建制是支脉,封建制与郡县制的张力构成了中国政治史的一条主线。陈寅恪先生曾关注过两晋时期的坞堡,这是当时大族望姓在抵御北方民族时形成的自保性堡垒。晚明时,顾炎武等人也曾殚精竭虑去寻找能够抵御清军的军事政治单元,后来还提出了“寓封建于郡县之中”的理论命题。就社会结构而言,地方政治发展关涉央地关系。现在学界常用“单一制”、“联邦制”这些概念讨论中国的央地关系。但是,“单一制”是个源于西方的制度概念,这个概念需要细化,尤其需要观照中国具体的体制架构特征。比如我们目前的四大政治制度中,有两项是自治制度:一项是民族区域自治制度,一项是基层群众自治制度。何谓“自治”?英文词叫autonomy,或者self-governance。从字面上看,就是“自己治理自己”,但有一个核心问题,自己是什么,或者说,治理如何自动发生?这个问题也曾让很多欧洲人迷惑不解。当年法国旧贵族托克维尔去考察美国的民主,发现新英格兰地区有自治的乡镇,发现美国有州主权和联邦主权的复式结构。后来德国流亡者阿伦特写《论革命》,比较美国革命与法国革命,也谈到了美国的自治神话,认为这是美国有温和的政治革命而法国出现暴烈社会革命的根源。

中国当前的地方政治发展,既非单纯地延续历史上郡县与封建的关系,也非照搬西方意义上自治与他治的关系,而是有着深刻的历史复杂性和结构繁复性。具体说来,当前地方政治发展主要有三个特点。

首先,央地关系的不断调整是大背景,而且目前仍在运动变化。在型构现代国家的过程中,中央和地方关系不是僵化而固定的,而是处于不断调整变革的过程之中,这个过程时至今日也没有终结。即使在计划经济时代,毛主席也善于运用地方力量,松动中央高度集中的体制。比如说很多中央的会议都是在地方开的,这也是与苏联体制很不一样的地方。改革开放以后,地方活力的释放又成为改革开放的发动机,所谓“放权让利”,说出了部分真理。从毛主席的《论十大关系》开始就一直在讲两个积极性,一个是中央的积极性,一个是地方的积极性。从体制来讲,我们形象地称之为条块关系。条条和块块之间有交叉,有博弈,有斗争,又有统一。

其次,中国地方政治发展具有不平衡性。不平衡性,曾是近代中国社会结构的显著特征,今天亦然。就国情的物质方面而言,最大的特点是人口众多,地大物博。人、地、物的分布组合呈现出巨大的不平衡,在经济社会发展的过程中又进一步加剧。而且,与各地经济社会发展的不平衡相应,各地政治发展也呈现出巨大的不平衡性。这种不平衡性体现在各地政治发展的具体目标、方略、政策的差异,也体现在各地落实和实现中央与上级意图的程度上。因此,不仅有从全国范围上东部与中西部的差异,也有在一个局部范围内的好、中、差之分。厘清地方政治发展的不平衡性,有利于更好地理解各地的政治发展目标和具体路径。

第三,目前地方政治发展有向县(区或县级市)一级集中的趋向。县是各种条块关系的结点,是承接和实现各种意图的基本单元,也是直接面对群众、解决群众最关心问题的前哨。种种调查显示,县不仅集中了各种改革创新的亮点,也是群体性事件的多发地带,二者在县一级有会师的趋向。之所以如此,是因为县具有结构上的特殊性。最近一个时期,中央对县一级十分重视,出台了省管县的若干规定,对县级干部组织轮训,等等。这都体现了县级政权的战略意义。全国有两千多个县,每一个县都有各自的特点,但在结构上,又具有很明显的共通之处,体现为“结构性相似”,都有对上和对下的双重使命,有发展和稳定的双重任务。因此,县又构成了地方政治均衡协调的杠杆。发展亦县,稳定亦县,改革亦县。

这三个特点具有高度的内在关联性。正处于运动变化中的央地关系构成了当前地方政治发展的大背景,这预示着调整和改革是趋势,动态均衡是目标。各地发展的不平衡是大气候,经济社会发展的不平衡与政治发展的不平衡交互作用,形成了GDP激励和基层民主激励等不同模式,反过来又加剧了各地的不平衡。改革创新亮点和群体性事件向县一级集中,将县的意义作用直接凸显出来,形成了不平衡背后的结构性相似。央地关系的动态均衡、地方政治发展的不平衡、以县为单元的结构性相似,构成地方政治发展的全景图像。

这种综合态势还在不断演化。其中,亟须应对和处理的有三大关系,即发展和稳定的关系、官民关系以及城乡关系。

十七届四中全会的决议中有个新提法,即“双硬”:发展是硬道理,稳定是硬任务。中央也不断指出,县级干部主要任务有两个:谋发展、促稳定。我们在调研中也了解到,县一级干部的压力很大,比如县长、县委书记都要签若干份作为第一责任人的责任书,尤其是关涉稳定问题时,更为谨小慎微。诚然,对于促进发展、保持稳定的大任务来说,“双硬”的确应该真真正正“硬起来”。可是,从目前舆论显示来看,有一种不太健康的倾向,就是把发展和稳定机械地对立起来,或者形成一种非常简单的因果关系,好像经济社会一旦发展了,一定会带来或多或少的社会不稳定。这种逻辑有一定的合理性,看到了发展和稳定之间的利益纽带:发展会带来社会物质产品的丰富,会推进生产力,会产生整体利益,但发展也会带来分配问题,也会带来局部利益的不协调,于是产生稳定隐患,甚至会因利益纠葛而爆发群体性事件。但是,这种逻辑是经不起推敲的,一个最大的质疑是,假设发展和稳定是直接对立或线性相关的,那么,对于地方干部来说,要发展还是要稳定,似乎成了非此即彼、二中择一的命题,但事实并非如此。

从宏观政策层面来讲,科学发展观的本质就是在解决“实现什么样的发展,怎样发展”的命题,就是在解决发展和稳定的辩证关系,就是通过调整社会结构、优化分配方式的形式来重塑发展主体、型构发展动力。但是,当具体落实时,因为经济社会发展的不平衡性,需要因地制宜,需要根据具体情况具体落实科学发展观。比如在发达地区,政府有足够的财力去搞社会保障,相对来说,发展和稳定的矛盾不那么突出。在欠发达地区,尤其是靠财政吃饭的地方,如果要加快发展,可能就要着意考虑发展和稳定如何平衡的问题。或许,关键并不在于要发展还是要稳定,而在于究竟是谁在要发展和稳定。

显然,政府和老百姓都需要发展与稳定,二者不可或缺。从我们体制结构的特点以及社会主义市场经济的特色来说,政府的意愿似乎表达得更为强烈。因此,发展和稳定的关系不能仅仅从二者关系去考虑,更要从改革、发展、稳定三者的关系去综合考察。所谓三者关系,就是通过吏治改革,将善于领导发展、维护稳定的领导干部用到发展稳定的第一线去,通过各种方式提升加强各级干部领导科学发展的能力水平,将发展与稳定的单向度静态关系转化为改革与发展、稳定的多重性动态关系。

地方政治改革是个大课题,吏治改革可谓发动机,主旨在于选好人、用好人。目前改革的重点,一个是任期制,一个是问责制。最近中央出台了相关文件,据说对县委书记的任用也要出台专门规定。这些都是信号,预示着通过改革来推动和加强科学发展,预示着通过吏治改革来凝聚发展力量。

更进一步,要理顺发展和稳定的关系,处理好官民关系是关键。以前人们多谈论干群关系、党群关系,现在人们多谈论官民关系。追溯历史,党的群众路线是取得革命胜利的三大法宝之一;改革开放以来,党的群众观点也在不断地发展变化。从干群关系和党群关系到官民关系的演变,可以说是其中比较显著的一点。

所谓干群或党群关系的理论基础,是二者在利益关系上的根本一致性。干部与群众,或党与群众,在根本利益上是一致的,只是具体干事的人出了问题,要么是工作作风过于飘浮,要么是个人品质腐化变质,归根结底都是个别的或个人的,不关涉根本,也无碍于总体。现在的问题在于,从官员口中提出了新的质疑:“你到底是为党说话,还是为老百姓说话?”这就意味着,在根本利益一致的前提下,逐渐有了利益的分化。通过利益分化,干群关系或党群关系逐渐衍生出官民关系。所谓“官民”,就是领导者与被领导者,就是管理者与被管理者,就是代表者与被代表者。官民关系究竟表征着一种什么样的利益关系,应该如何应对和调整这种利益关系,是摆在执政者面前的一项重大议题。但从目前的舆论氛围来看,似乎官对自身的意识逐渐明晰,民对自身的意识也逐渐明晰。那么,在此基础上,逐渐出现了政权和治权的划分。所谓政权,就是政治权力从哪里来;所谓治权,就是如何治国理政。政权是政治的合法性问题,治权是治理的有效性问题。官民关系主要与治权有关,但如果处理不好,有可能演化成对政权问题的追问。

从治权角度来看,协调理顺官民关系主要在三个方面:吏治改革,官民沟通,教育群众。目前各地改革创新的重点在于建立或激活官民沟通的机制,借用我们在浙江调研时一位干部的说法,“让当官的别那么舒服,让老百姓有地方说话”。比如浙江温岭的民主恳谈,比如河北青县通过争取“民心”以加强党的“核心”的基层党建模式,比如浙江乐清的听证民主,等等。无论是激活旧的体制,还是建立新的机制,都是旨在搭建官民之间协商沟通的顺畅管道。一个较为显著的特点是地方人大的作用正在进一步发挥出来。另一个有意思的现象是,非公企业党建工作的蓬勃。这一方面是地方党委对基层党建的着力推动,另一方面也在于非公企业有需求。在台州调研时,我们发现有些企业不仅建立了党支部,建立了工会、共青团、妇联,甚至建立了统战部,差不多是对党的机构的全方位模仿。当询问原因时,他们的回答是,因为在原有的企业架构中还有一些骨干精英不好安排。其实真正的原因是,非公企业需要找到一个与党政体制通话和对接的管道。所以,基层党建不仅是党建本身的需要,也是社会建设的内在需要。从这个意义上来说,官民沟通是镶嵌式互动的,同时对官和民都提出了较高的要求。

对于官,就是要过利益政治这一关。对于民,就是要过权利政治这一关。所谓利益政治,是在利益有较为明显的分化,需要通过二次分配来实现正义的时候出现的。在我国的社会结构中,官一般代表着权威性资源分配的优势力量,而民则相对弱势。官要经受利益政治的考验,就不仅仅要树立正确的利益观,更要通过强有力的制度建设,实现对公共利益的合理代表和公平分配。所谓权利政治,是在权利意识明显增长,需要通过维护正当权益来实现公平的时候出现的。在我国的历史传统中,有“保民教民”的说法,有“使可由之,不可使知之”的劝诫,有“人民当家作主”的总体性权力观,但较为缺乏合理诉诸权利机制的习惯和传统。因此,有时民相对于官是弱势群体,但有时民“心”又能通“天”,民意又能左右上意,在网络政治和民间政治中有极强的民粹潜流。所以,官民的镶嵌式互动是优化官民关系的一个良方,但通过吏治改革和教育群众,使官能正确把握利益政治,使民能有效诉诸权利政治,则官民之间才有真正的良序,治权方能充分落实,政权方能充分巩固。

第三个关系是城乡关系。前段时间我们去云南开远调研城乡一体化的进展。调研中我们发现,他们取得了很大的成绩,主要是靠政府筹措资金,加大对农村的投入力度,加强农村的公共基础设施和公共服务建设。就开远的情况来看,政府在协调城乡关系,加速农村的现代化过程中,发挥了巨大的体制功能。这固然是好事,但对好事也要进一步分析。

目前城乡关系构成地方政治发展中一个较为普遍的突出问题,东部经济发展比较好的地方,发生了城里人要买农村户口的现象。中西部却不然,因为县域发展还面临着招商引资的巨大压力,为了加强动员和汲取的能力,县将乡镇的经济管理权限大幅度收揽,乡镇的治理能力相对弱化,于是县就要直接面对农村,要面对面地应对和处理农村问题。就各地处理城乡一体化的经验和趋势而言,大致是以工带农、以工哺农、以工富农等等思路。其内在逻辑是,以前是依靠农业为工业现代化提供支持,现在则要依靠城市反哺农村;因为以前曾经剥夺过,所以现在要反过来输入。那么,输入的是什么呢?

显然,从城市向农村输入的是具有强势力量的资本、权力和被认为是先进的现代文明。城市对于农村,就是先进对于落后,就是发达对于欠发达,就是强势对于弱势。在发展的大前提下,城市对农村的反哺其实延伸着城市对农村的剥夺,毕竟城市对农村的优越感并没有在减少,而是在不断加强。无论这种优越感是权力的优越感还是资本的优越感,抑或是文化价值的优越感,都会将农村变成城市一个永远无法甩掉的包袱。

有人说,这是必经阶段;有人说,这是一个过程。无论是阶段论,还是过程论,似乎都忽视了阶段和过程的目的:究竟是要农村一直捆绑在城市的发展车轮上,成为一个永远的弱者,还是要给农村找到一些自主发展的能量,使其能够蕴育生成自我治理的主体?

河北青县的一个经验是,通过村民代表来集中村里的精英,使他们在议事决策中发挥主导作用。十来户出一个村民代表,他是能够当家的人,而且这种模式也在既有的村民自治轨道中。找到农村中自我生成的精英力量,把他们用起来,这就充实了基层民主模式的自主力量。这样青县就敢说,下一步还要试图解决计划生育问题。他们找到了融贯二者的中间层,也就找到了使老百姓的民心和党的核心“二心合一”的结合点。

由此,人们经常联想到乡绅在传统中国地方自治中发挥的作用。这是一个足以引发各种联想的思路,但在传统意义上的乡绅被当作土豪劣绅予以改造之后,在农村的人才资源像割韭菜一样一轮又一轮被城市吸纳的现实情况下,如何找到、培养、创造农村自主产生的内生力量,蕴育农村的内在活力,担当农村的内在价值,恐怕才是处理城乡关系时最棘手、最艰巨的任务。

总的来说,发展和稳定的关系、官和民的关系、城和乡的关系,已经逐步凸显出来。目前已经有了相当多的体制创新和相当好的发展趋势,各地在不断地总结提炼经验,中央亦在出台一系列宏观举措。我的核心观点是,要做好地方政治发展这篇大文章,应进一步树立改革的意识,明确改革的方向,找到改革的动力,重用改革的干部,提倡改革的魄力、胆识、思路和谋略,不断深化地方政治改革。要将改革精神植入地方政治发展的宏观布局,重新挖掘历史传统上“寓封建于郡县之中”的思想脉络和政治智慧,深刻思考西方传统中“自治与他治”的辩证关系和实现方式,关键是要真正找到中央与地方、发展与稳定、官与民、城与乡接榫的实质性基点单元。这些基点单元或是已有的行政单位,需要旧瓶装新酒;或是自生自发的创新机制,需要与既有体制成功对接。总之,它们是起承转合的枢纽,它们能发挥“四两拨千斤”的巧劲,它们是新一轮体制改革的突破口。

(作者单位:中国社会科学院政治学所)