从理念到立法：综合生态系统管理与综合立法模式

郭　武　党惠娟

摘要综合生态系统管理在现代环境管理中的应用源于人类对生态系统的不断认识。作为一种管理模式，综合生态系统管理区别于传统的单一生态系统管理模式，自各国签署《生物多样性公约》一来。综合生态系统管理逐渐被引入到世界各国尤其是亚太地区各国环境管理实践中。时至今日，综合生态系统管理已广泛地运用于环境法领域，引起了环境法的深刻变革。综合生态系统管理的综合性、公益性、区域性、灵活性等属性以及有效的跨部门、跨行政区域、科学研究与管理制度相结合、行政手段、市场手段和公众参与相结合等方法吻合现代环境法发展的内在要求，因而已成为现代环境立法的重要理念，且直接影响现代环境立法模式的取向。我国环境立法应当秉承以综合生态系统管理为立法理念的综合立法模式。实现目标模式和法体模式的综合、各级各类立法之间的综合以及方法的综合，以适应我国生态保护的需要。

关键词综合生态系统管理：立法理念；综合立法模式

中图分类号D912.6文献标识码A文章编号1002-2104(2009)03-0041-05

作为一种全新的生态管理理念和模式，经过十多年的实践，综合生态系统管理已经被广泛地运用到各个国家和地区的生态系统管理中来，尤其是作为一项重要的立法理念而被确立下来。然而，综合生态系统管理缘何能被作为重要的立法理念?是否适合于我国环境立法实际?这种立法理念指导下的环境立法模式又如何选择?本文将结合我国环境立法实践，就上述问题进行较为深入的探讨。

1综合生态系统管理释义

综合生态系统管理(Integrated Ecosystem Management，简称IEM)的运用源于人类对生态系统的认识。英国生态学家坦斯利(Tansley)将生态系统定义为“一个植被单位，不仅包括组成植被的植物，而且也包括栖生其中的动物以及相关环境或生境中所有的物理或化学因子。它们共同形成了一个可识别的自我维持的实体。其所有部分都被认为是相互影响和联系的。”。可见，生态系统强调完整或整体系统的功能，而不是将各组割裂开来。从生态学的研究出发，综合生态系统管理，是指一种物理、化学和生物过程的控制，它们将生物体与它们的非生命环境及人为活动的调节连接在一起，以创造一个理想的生态系统状态。

中国／全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系项目——PRC—GEF—OP12(该项目是全球环境基金与中国政府达成的旨在解决中国西部地区的贫困、土地退化和干旱生态系统的恢复等问题的一个综合生态系统管理项目。)方案对综合生态系统管理也作出了科学的定义，认为，综合生态系统管理是“强调生态系统各生态功能和服务之间的关联(比如碳的吸收和储存，气候稳定和流域保护，有益产品)、生态系统与人类社会、经济和生产系统之间关联的一种综合管理的方法。IEM承认人与自然资源的直接和间接的相互依赖性，比如土、水、森林是必然紧密联系的，而不是将自然资源独立看待。IEM选择综合方式管理生态系统因子、并因此创造多元惠益。”

上述是从生态学或社会学的角度对综合生态系统管理所下的定义，而要在本文论述主题的意义上进行定义，即将综合生态系统管理作为国家环境立法的基本理念，则有必要从环境法学研究的角度对其进行准确的理解。在环境法学领域，已有不少学者对综合生态系统管理进行了具体研究，其中蔡守秋教授对综合生态系统管理的系统研究很具代表性。蔡守秋教授认为，“综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。”可见，综合生态系统管理因其综合性、公益性、区域性以及灵活性等特点以及跨部门、跨行政区域、科学研究与管理制度相结合以及行政手段、市场手段、公众参与相结合的管理方法而成为现代环境管理和环境法制的重要手段。

2作为立法理念的综合生态系统管理

2.1“综合生态系统管理”理念的确立

上个世纪六、七十年代兴起的环境法对于解决各国环境问题，尤其是二战后各国发展国内经济时导致的公害问题发挥了重要的作用。在全球范围内，由于国家和地区发展的不平衡，各个国家的环境法律制度的发展也极不平衡，但其重点主要集中于工业化和城市化过程中出现的污染防治、水资源保护以及后来被逐渐重视的生物多样性保护等方面。在国际上，一般将这一时期的环境法称为“第一代环境法”。“第一代环境法”的核心是污染法和资源利用法，是对经济发展过程中产生的环境后果的消极防范，它是反应性的法律和政策体系。因此，污染的事后防范、末端治理也就成了“第一代环境法”的立法理念和方法。从1972年6月5日斯德哥尔摩《人类环境宣言》到里约《环境与发展宣言》，再到约翰内斯堡《21世纪议程》，各国在谈判的基础上制定的许多新的国际环境法律文件已经进入了国际领域。在这一背景下，环境法的基本内容也开始发生变化，从侧重污染防治转向了环境保护，集中表现为保护生物多样性、湿地和土壤；环境法的理念和方法也随之发生了重大转变，如在许多生态保护领域，开始引入“生态系统”(ecosystem)模式或者“超越公园”(beyond parks)模式，完全超越了传统的“围栏公园”(parks with fences)模式。这些变化使“第一代环境法”开始向“第二代环境法”迈进，出现了环境法的现代发展趋势，其代表是《生物多样性公约》和《拉姆萨公约》。按照国际上有关学者的最新研究，“第二代环境法”应当具备法律的关联性或整体性、与科学研究的同步性、环境法的交叉性、地域性等特征。上述特征表明，“第二代环境法”侧重从环境的综合性、联系性以及规律性角度探讨环境保护问题，可见，综合生态系统管理已成为现代环境法的主要理念和方法。

2000年之后，我国环境法也逐渐从传统向现代转变，其典型标志是《环境影响评价法》(2002年)、《清洁生产促进法》(2002年制定，2008年修订)、《可再生能源法》(2005年)、《循环经济促进法》(2008年)等几部重要法律的颁布。上述立法表明我国环境法已经自觉或不自觉地引入了现代环境法的理念和方法。与此同时，我国环境法学界也开始了对现代环境法的理念和方法的研究。

2.2我国的环境立法理念——综合生态系统管理理念

作为一种全新的生态管理理念和模式，综合生态系统管理已经被广泛地运用到各个国家和地区的生态系统管理中来，尤其是作为一项重要的立法理念而被确立下来。在我国环境立法中，尝试确立综合生态系统管理理念也有着重要的理论基础、制度基础、社会基础和实践基础。具

体而言：

第一，现代自然科学和人文社会科学的深入、综合发展为我国环境立法确立综合生态系统管理理念提供了重要的理论基础。综合生态系统管理的理论发展建立在先进的自然科学知识，如生态学、环境科学等和包括法学、社会学、管理学等在内的人文社会科学综合发展的基础之上。这些学科的发展还对于完善综合生态系统管理理论具有决定性影响。各个国家和地区的实践证明，现代自然科学和人文社会科学的发展为综合生态系统管理的运用提供了切实可行的理论基础。同样，在我国环境立法中，运用综合生态系统管理的理念及这一理念指导下的方法亦具有可行的理论前提。

第二，我国生态保护的现有管理体制为确立综合生态系统管理理念提供了制度基础。在我国现有法律框架内，生态保护的管理体制是：环境保护主管部门负责具体生态系统的统一监管和协调工作，其他有关部门，如农业、水利、草原、森林等部门负责生态系统内各具体生态要素的监管工作。这种“统分结合”的管理制度尽管可能存在协调性不强、部门利益失衡等弊端，但却与综合生态系统管理理念指导下的具体管理模式安排具有某种天然的耦合性，为我国生态保护确立综合生态系统管理理念提供了制度基础。

第三，我国生态保护工作的整体性要求是确立综合生态系统管理理念的社会基础。传统的资源管理模式忽视了生态系统的完整性，只注重对生态系统内各种自然资源的开发和利用，因而很难维持整体生态系统的良性循环。综合生态系统管理则从生态系统的完整性和生态区域的特殊性出发，因地制宜，综合运用各种有效的管理方法，使生态系统稳定维持。

第四，其它国家和地区在综合生态管理理念下的成功立法经验和PRC—GEF—OP12的第一个项目GEF—OP12为我国环境立法确立综合生态系统管理理念奠定了重要的实践基础。从国外的情况来看，自上个世纪六、七十年代开始，美国、瑞典、澳大利亚、韩国等已经进行综合生态管理立法试点，目前，这些国家和地区的相关立法已获得了成功，如《澳大利亚政府间环境协定》(1992年)规定，“生态多样性和生态完整性的保护应该成为一种最基本的考虑”。1993年日本制定的《环境基本法》也以综合生态系统管理为理念，规定了“污染综合控制”制度。在国内，自2002年10月GEF—OP12在我国启动以后，现已经进入实质性实施阶段。从学习、调研到项目试点区域的选定，再到战略与计划行动的制定，以及相关政策和法律等配套措施的日趋完善，都证明了我国生态保护运用综合生态系统管理方法的可行。GEF—OP12项目背景与我国生态保护之间存在共同性的理念和基础，GEF—OP12的顺利实施是我国生态保护的成功范例。

综上，将综合生态系统管理作为我国环境立法理念无疑是恰当、可行的。

3综合生态系统管理理念对确立我国环境立法模式的启示

立法模式是指一国立法所采取的方法、结构、体例及形态，一般分为立法的目标模式和立法的法体模式。立法的目标模式决定着法的指导思想和调整对象，明确立法的目标模式，有利于确定立法的任务和目的。环境立法的目标模式主要体现在以下立法理念和立法原则上，如维持生态平衡，进行综合管理，促进循环经济发展等。立法的法体模式则主要是指法律、法规以何种形态为表现方式，如我国的全国性环境法律、法规，地方性环境法规、规章，民族地区有关环境的自治条例、单性条例以及特殊的“一区一法”(即针对特殊区域的环境保护而进行的特殊立法)等形式。传统环境立法的法体模式大致有三种类型：一是统一立法模式，即一国制定一部统一的环境法对环境保护和管理进行调整。如1995年2月俄罗斯联邦杜马通过的《俄罗斯联邦维护自然保护区法》。二是单行法律法规模式，即指通过分别制定相关的环境法律、法规来对环境保护和管理进行调整，如我国1988年制定的《水法》、1985年制定的《草原法》等立法即属此立法模式。三是混合型模式，即根据各个国家和地区环境保护的特点，采用统一立法模式和单行法律法规模式相结合的方式进行环境立法的模式。

除单独采用目标模式和法体模式进行立法之外，综合运用目标模式和法体模式相结合的立法模式，即综合立法模式也是现代许多国家所采用的立法模式，这主要是由自然生态系统所具有的结构和功能的完整性、生物多样性等特点决定的。如荷兰、德国等国已在其本国环境(以湿地生态系统保护为代表)立法中运用综合立法模式。

目前，综合生态系统管理已经成为指导包括我国在内的世界各国现代环境法发展的重要理念和方法。我国环境立法应按照综合生态系统管理的综合性、公益性、灵活性等要求而采取综合立法模式。具体包括以下方面的内容：

3.1目标模式和法体模式的综合

目标模式通常表现为一定历史阶段国家、社会对相关立法的宗旨、任务、目的的总体认识和态度，彰显着时间向度的立法特点，因而体现出一国立法理念的更新和法律的动态发展情况；法体模式则是指国家在既定的立法体制下创制的各法律形态，反映着空间向度的立法形式特点，因而具有相对的静止性。而立法应当综合体现时间向度和空间向度的动态变化特征，以适时、适地地调整特定社会关系，尤其对于理念正在不断更新，自然属性明显的环境法来说，更应当体现目标模式和法体模式的结合。不仅如此，我国环境立法还应采取混合型模式，即统一基本立法模式和单行法律法规模式相结合的模式，而不宜采用某种单一立法的模式。之所以采取混合型模式，主要由我国环境立法体制和立法特点所决定。就立法体制而言，中央立法就环境保护的全局性、一般性要求作出规定。地方立法在中央立法的框架内，根据具体情况，作出补充规定或执行性规定。其中，对于特殊的生态区域，还应制定效力层级不同的特殊区域环境法。而从立法特点来看，全国各地自然生态环境各异。西有荒漠戈壁，南有丘陵水乡，不同的生态环境应附之以不同的保护手段。在立法层面，各区域生态系统、生态要素保护法须因地制宜，分别规制。这种需求反映在立法法体模式上，就是一般基本立法和各单行立法相结合，即混合立法。

3.2各级、各类立法之间的相互综合

3.2.1国家立法和地方立法的综合

国家立法和地方立法的综合实指国家立法和地方立法的相互配套问题。根据我国立法法第63条、第71条、第73条的规定，地方各立法机关在不与宪法、法律、行政法规等中央立法抵触的前提下，可以在本辖区内制定执行性或创制性的地方性法规和规章。按照综合立法模式的要求，在我国环境立法时，必须要处理好全国性环境法律、法规与地方性环境法规、规章及民族区域有关环境的自治条例、单行条例之间的关系，以及全国性环境法律、法规，地方性环境法规、规章，民族区域有关环境的自治条例、单行条例与特殊的“一区一法”之间的关系。全国性环境法律法规为地方性环境法规、规章和民族区域有关环境的自治条例、单行条例的制定提供原则性、一般性指导；地方性

环境法规、规章和民族区域有关环境的自治条例、单行条例应在全国性环境法律、法规的范围内进行具体规定；特殊的“一区一法”也应与全国性环境法律、法规和地方性环境法规、规章相互协调。

3.2.2环境基本立法和环境各要素／各组分保护立法的综合

环境基本立法是就全国性生态环境进行整体性、一般性法律保护的立法；环境各要素、各组分保护立法是指单独就组成生态系统的各环境要素如土壤、水流、动植物等以及表现为生态系统各组成部分的生态单元进行法律保护的立法类型。从现有立法来看，环境基本立法不够完善，而生态系统各要素／各组分保护法却层出不穷，加之各环境要素保护法的制定往往侧重各要素主管部门的自身利益，这种状况导致我国环境保护的有法不治，各种生态破坏行为有增无减，生态系统的整体功能每况愈下。所以，从生态系统的整体性出发，立法应当体现整体性、全局性特点，即在我国环境立法中，一方面，要统筹各生态要素、各组分保护立法之间的协调；另一方面，还要协调环境基本立法和各要素、各组分保护立法之间的关系。

3.2.3国家制定法和环境习惯法的综合

国家制定法和环境习惯法的综合要求正确处理好二者在运行中的协调和冲突关系的问题。相对于国家制定法来说，环境习惯法是人们在长期的生活中所形成的为某地区所特有的关于人与自然关系的法文化形态，与人们赖以生存的自然环境紧密相关，体现了人们与自然相互抗争和妥协的历史进程。作为一种独特的法文化形态，环境习惯法的形成以一系列与自然环境有关的地方习惯为基础，最初主要表现为生活在一定区域的先民对生存环境和自然状况的直观认识、信仰、依赖、爱憎等情感和对自然环境进行改造而形成的物质形态。这些习惯长期地被人们遵守，并被反复适用于调处人与自然以及与自然相关的人与人之间的关系中，因而形成了具有约束力的习惯法。我国是一个多民族聚居的国家，民族分布极为广泛，因而，分布与各民族生活区域的环境习惯法形态各异、内容丰富。有关环境保护、管理的习惯法在这些区域也被赋予了更强的生命力。这些习惯法在规制人们破坏生态系统的行为、调处人们在自然资源利用中的各种纠纷时，对适用于该环境区域的国家制定法起到了极大的补充、辅助作用，甚至在某些情况下不同程度地替代了国家制定法的适用。因此，在进行我国环境立法时，必须要处理好国家制定法与环境习惯法之间的协调和冲突问题，使国家制定法与该区域环境习惯法相互融合，内化为当地人们保护生态环境的内心意志和自我行为。

3.3方法的综合

3.3.1按照生态系统的整体性进行管理

综合立法模式源自生态系统结构和功能的完整性。因此，综合立法模式要求在我国环境立法时，要突破传统的按照行政区域和部门进行管理的模式。国内已有一些成熟的经验值得借鉴，例如黄河流域管理委员会对全流域生态环境具有综合协调和咨询职能，鄱阳湖流域山江湖开发治理委员会具有部门协调和决策咨询职能。跨行政区域管理并没有一个固定的模式，而要根据我国的政治体制、区域政府行政能力、文化历史背景、自然资源习惯利用方式和传统管理模式等多种政治、经济、社会和文化因素做长期的、渐进的机制安排。这种机制安排包括法律、法规、政策和地方规章的安排，上一级行政首长领导下的协调机构安排以及区域政府之间长期或短期的协调和合作机制安排，等。针对目前部门分治、部门利益严重的管理现状，从立法层面上确立生态要素主管部门享有相应的行政权力以协调各环境要素主管部门之间冲突的制度，将是实现跨部门管理生态系统的基础和前提。

3.3.2科学方法和制度管理方法的综合

环境科学、生物科学等先进自然科学的发展为我国环境保护提供了现代方法论指导，也为生态系统管理制度的革新提供了强有力的理论支撑。推广自然科学知识，大力发展区域循环经济、生态效益补偿等措施，是我国环境保护的重要举措，也是综合生态系统管理的基本要求，因而必然是我国环境保护综合立法的重要内容之一。

3.3.3综合三种调整机制的方法

传统的行政机制对于环境管理起到了重要的作用，但是，行政机制的单纯调整往往导致政府失灵，如“公有地的悲剧”暴露了单纯行政机制的不足。于是市场机制应用而生，但是自发的市场调整机制在环境的保护与利用上亦出现了市场的自我盲目等市场失灵现象。面对政府能力的有限和市场的先天缺陷，试图从制度层面确立并维护一个强大的、活跃的、参与式的第三领域或公民社会，使国家对公民更加负责任，使市场更具有人情味、道德味和文化味，弥补政府能力不足和市场缺陷，是很有必要的。因此，我国环境立法应当充分重视社会公众参与机制的作用，以弥补行政和市场机制的不足。而且，社会公众参与机制人法对于实现我国环境保护的民主化有着重要的革新意义。

(编辑：刘呈庆)