新中国６０年来党代会制度的演进及历史经验

段兴权

摘要：新中国60年来，党的代表大会制度建设具有逐步走向规范化、恢复和发展民主传统、注重制度创新等特点。选好党代表、加强制度建设、尊重党代会的领导地位以及以改革创新精神推进党的代表大会制度的改革和完善，是党的代表大会制度建设的历史经验。

关键词：新中国60年；党代会；制度；经验

中图分类号：D22文献标识码：A文章编号：1004-1605(2009)07-0004-04

新中国成立60年来，党的代表大会制度日臻完善，不仅呈现出一些新的特点，而且积累了许多宝贵经验。认真总结这些经验，对于在新的历史条件下更好地发挥党的各级代表大会的作用，积极推进党内民主建设，具有十分重要的意义。

一、党代会制度的演进特点

新中国60年来，党的代表大会制度建设主要呈现以下特点：

第一，逐步走向规范化。表现在两个方面：首先。党的各级代表大会的召开时间逐步走向规范化。就党的全国代表大会来说，我们党从二大到六大的党章都规定党的全国代表大会每年召开一次，从1922年到1928年，尽管当时面临的形势很严峻，但基本上还是按照党章规定每年召开了一次党代会。可是从六大以后一直到1945年召开党的七大，中间却间隔了17年。考虑到在战争环境下每年召开一次党代会有许多实际困难，七大党章规定党的全国代表大会“在通常情况下，每三年召集一次”。然而，这一规定也没有得到严格执行，从七大到八大，这中间又间隔了11年，而且其中的后7年新中国已经建立，国内局势总体趋于稳定。在这样的情况下仍未能按时召开党代会，其消极影响是显而易见的。对此，我们党也逐步有所认识。邓小平在八大作修改党章的报告时指出：“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用。党的第八次大会同第七次大会隔了十一年多，当然是迟了。地方各级代表大会和代表会议，除了一部分单位已经严格执行了党章的规定以外，多数的单位还是比党章规定的开得少。这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。”党的八大是新中国成立后召开的第一次全国代表大会，经这次大会修改的党章规定：“党的全国代表大会每届任期五年”，“全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次”。遗憾的是，这个规定仍然没有得到严格执行。从八大到九大，中间又间隔了13年；九大、十大、十一大这三次代表大会，中间都间隔4年。由此可见，从六大到十一大，党的全国代表大会都没能按照党章规定按时召开。直到党的十一届三中全会以后，通过拨乱反正，党和国家的政治生活走上正轨，各级党代会的召开才实现规范化。从十二大开始，党的全国代表大会和地方各级党代会都能按照党章的规定如期召开。这是党内民主生活走向正常化、规范化的重要体现。

其次，党的代表大会的职权规范化。中国共产党成立初期制定的党纲党章都没有规定党的代表大会的职权。党的五大闭幕后不久，由中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程议决案》，首次规定了党的全国代表大会的四项职权：“1.讨论与批准中央委员会中央监察委员会及其他中央各部工作的报告。2.审查与修改党纲及党章。3.决定一切重要问题政策的方针。4.改选中央委员会及监察委员会及其他等等。”六大、七大、八大虽然都对此作了修改，但主要精神和内容并没有变。“文革”中这些规定一度被取消，直到十二大才重新对此作出规定，并把原来的四项职权扩充为六项职权，即：“(_『)听取和审查中央委员会的报告；(二)听取和审查中央顾问委员会、中央纪律检查委员会的报告；(三)讨论并决定党的重大问题；(四)修改党的章程；(五)选举中央委员会；(六)选举中央顾问委员会和中央纪律检查委员会。”同时，还规定了党的地方各级代表大会的四项职权。十二大以来，党的各级代表大会都认真履行这些职权，充分发挥了党的代表大会的作用。

第二，恢复和发展民主传统。中国共产党从成立之初就把发展党内民主作为基本的价值理念，在党的代表大会制度方面也形成了许多好的民主传统。比如。为了开好四大，中央在1924年8月就向各级党组织发出通知，要求：“对于本党一年来各种政策，工农、青年、国民党各种实际运动及党内教育上、组织上各种问题发表其意见，并于小组会议时提出讨论，以其结果报告中央。个人有特别意见者，指令其写成意见书，由委员会或组长汇寄中央局。”这样做的目的就是为了听取广大党员和各级党组织的意见，集思广益，为党的代表大会顺利召开创造条件。又比如，党的八大是建国后召开的第一次全国代表大会，这次大会之所以开得很成功，其中一个重要原因，就是大会的民主氛围浓厚，不搞“一言堂”。除了毛泽东致开幕词、刘少奇作政治报告、邓小平作关于修改党章的报告、周恩来作关于“二五”计划建议的报告，整个会议期间，有68人在大会上作了口头发言，45人作了书面发言。另外，还有包括张闻天、徐向前、贺龙等在内的70多人准备了发言稿，只是后来因故没有在大会上发言。党内民主的这些优良传统，在“文革”期间遭到极大破坏，造成党内民主生活一度很不正常的局面。

党的十一届三中全会后，通过拨乱反正，党内民主的优良传统逐步得到恢复和发展。十二大以来，党的全国代表大会和地方各级党代会的民主化程度不断提高，民主氛围日益浓厚，民主方式更加科学，从政治报告的起草、党章的修改到党的领导机构的选举等，都在党内较大范围内征求意见，以集中全党智慧。比如，在起草十七大报告时，报告起草小组分赴全国各地进行实地调研，共召开座谈会1523次，参加座谈的人员达20072人次，对报告征求意见稿共提出修改意见和建议2700多条。胡锦涛总书记为此先后主持召开了20次座谈会，除党内同志外，还召开了党外人士座谈会，听取民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议。在对十七大“两委”人选考察过程中，共发放民意调查表33500多张，参加“两委”民主推荐的党员干部共43300余人。由此可见，不仅我们党过去的许多优良传统得到了恢复，而且在推进党内民主建设进程中，又不断创新民主形式，丰富民主内容，拓宽民主渠道，使党内民主化程度不断提高。

第三，注重制度创新。新中国成立后，根据党所处的历史环境和地位的变化，为了更好地发挥党的各级代表大会的功能和作用，我们党积极进行制度创新。1956年4月，毛泽东在八大召开前的一次政治局扩大会议上说：为了有效发挥党的各级代表大会的作用，是否可以仿照人民代表大会的办法，设常任代表，实行党代会常任制，我们有人民的“国会”，有党的“国会”，党的“国会”就是党的代表大会。根据毛泽东的提议，后来召开的党的八大对党章作出一项重要修改，明确规定从中央到县一级党的代表大会实行常任制。按照党章的这一规定，1958年召开了党的八大二次会议。只是由于后来政治形势的变化，这一有益的

探索被迫中断了。

十一届三中全会以后，党和国家的各项工作逐步走上正轨。为了进一步完善党的代表大会制度，充分发挥党的代表大会的功能，从1988年开始，经中央组织部批准，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等省的12个市县先后开展了党代会常任制试点。在试点过程中。各地创造了许多好的做法，积累了很多宝贵经验，在改革和完善党代会制度方面取得了明显成效。十六大充分肯定了这些有益探索，并明确指出要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”。根据这一精神，截止到2007年10月，全国已有97个县(市、区)开展了试点工作，为党代会常任制的普遍推行积累了经验。

实行党代会常任制是对党的代表大会制度的一项重大变革和制度创新，其意义正如邓小平在党的八大作修改党章的报告时说的：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”正因为党代会常任制具有非常明显的优越性，所以，党的十七大进一步肯定了各地的有益探索，强调要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”。

二、党的代表大会制度建设的历史经验

总结新中国60年来党的代表大会制度的发展历程，主要有以下经验：

第一，必须选好党代表，为党的代表大会顺利召开奠定基础。按照党章规定，会议期间，代表要听取和审查政治报告、讨论并决定各项重大问题、选举党的领导机构等，就是说，党的代表大会的每项议程，都是经由代表讨论并作出决定而最终完成的，党代表的素质如何，将直接影响到党代会的质量。因此，选好党代表对党的代表大会能否取得成功关系极大。

历史经验表明，凡是成功的党代表大会，都与认真选好党代表密不可分。例如，早在十二大召开前两年的1980年4月，中央政治局会议就通过了《关于十二大代表选举工作的几点意见》，对选举代表的原则、代表名额的分配等作出了明确规定。同时，中央政治局会议还作出了《关于丧失工作能力的老同志不当十二大代表和中央委员候选人的决定》，指出：“凡属年事已高、丧失工作能力和生活自理能力的老同志，不当党的十二大代表和中央委员候选人。”正因为中央高度重视党代表的选举工作，选出的代表政治素质高、参政能力强，从而确保了党的十二大胜利召开。同样，为了开好十七大，中央提前一年于2006年11月印发了关于选举十七大代表的通知，对十七大代表的条件、名额分配、选举程序等做出了明确规定。各选举单位按照《通知》的要求严把代表入门关，为党的十七大胜利召开奠定了坚实基础。

由此可见，要开好党代会，首先必须认真做好党代表的选举工作。要明确设定代表的条件，公开选举信息，改进提名方式，严格选举程序，做到够条件的上、不够条件的坚决不能上，使选举能够充分体现选举人的意志，真正把那些政治素质高、参政能力强、党员群众信得过的同志选为代表，为党的代表大会胜利召开奠定基础。

第二，必须把制度建设放在突出位置，不断提高党的代表大会的规范化水平。改革开放以来，党的代表大会制度建设取得的一项重大成绩，就是党代会召开的时间规范了，会议内容和程序规范了，代表行使职权的方式规范了，党代表和会议期间的选举也越来越规范。正是由于相关的制度越来越科学和规范，所以，十二大以来的历次党代会都得以顺利召开并取得了巨大成功。

总结历史经验，我们必须继续高度重视党的代表大会制度的规范化建设。比如，十七大报告提出要实行党的代表大会代表任期制，并写进了党章，这是完善党的代表大会制度的重要举措，有利于充分发挥党代表在大会闭会期间的作用。那么，与代表的任期制相配套，党代表有哪些权利和义务?如何加强代表队伍建设、逐步提高代表的综合素质?如何建立发挥代表经常性作用的长效机制?这些都必须建立相应的制度加以规范。再比如，党代会常任制问题，试点工作已经进行了20年，它的功能究竟应该怎样定位?是在市县级实行还是向更高层级推进?十七大提出选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制，选择的条件和依据是什么?这同样需要加以规范。总之，在党代会制度的改革与创新上，不仅理论上要有新突破，实践上要进行大胆创新，更要在制度上对经过实践检验的成功经验加以规范，从而不断提高党的代表大会的规范化水平，更好地发挥其在党的建设中的重要作用。

第三，必须尊重党的代表大会是同级党的最高领导机关的地位，充分发挥党代会的功能和作用。党的代表大会是同级党的最高领导机关，它拥有最高决策权和监督权，这是党章明确规定的。党章规定的党的全国代表大会的6项职权和地方党代会的4项职权，涉及的内容也都是党的重大问题。因此，凡是党所面临的重大理论和现实问题，都应该由党的代表大会来研究并作出决定，这是由党的代表大会的性质和职权决定的。改革开放以来的历次党的全国代表大会，之所以都能以辉煌的成就载入史册，最根本的原因，就是很好地发挥了它作为党的最高领导机关的作用，切实解决了党所面临的一系列重大理论和现实问题。如十三大系统阐明了社会主义初级阶段理论，制定了党在社会主义初级阶段的基本路线；十四大提出了加快改革开放和现代化建设的具体战略举措，确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标；十七大提出了高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，指明了中国未来发展究竟举什么旗、走什么路的重大问题。由此可见，在推进中国特色社会主义建设的伟大进程中，我们党之所以能够始终做到与时俱进，准确把握我国经济社会发展的阶段性特征，解放思想，大胆进行理论创新、实践创新和制度创新，成功开辟发展中国特色社会主义的伟大道路，与党的代表大会作用的发挥是紧密联系在一起的。

总结历史经验，我们必须牢固树立党的代表大会是同级党的最高领导机关的思想，严格按照党章的规定和要求，凡是党内重大问题，都必须通过党的代表大会研究并作出决定，认真行使党的代表大会的职权，充分发挥党的代表大会的功能和作用。党的各级委员会必须对同级党的代表大会负责并报告工作，凡是由党的代表大会决定的事项。都必须严格执行，坚决尊重和维护党的代表大会的权威。

第四，必须以改革创新精神推进党的代表大会制度的改革和完善，更好地发挥党内民主对人民民主的带动和示范作用。党的代表大会制度是带有基础性的党内民主制度，改革和完善这一制度，是推进党内民主建设的最基本途径。十一届三中全会以来，我们党积极推进党的代表大会制

度改革，促进党内民主水平不断提高。如选举代表时，把提名权交给党员，尊重普通党员的意见；起草党代会报告和修改党章时，在较大范围内征求意见，充分集中全党智慧；提高代表和大会选举的差额比例，使选举更好地体现选举人的意志；进行代表公示，及时公开相关信息，从而增加大会的透明度，便于全党进行监督；开展党代会常任制试点，积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径，等等。所有这些，都是党的代表大会制度发展和完善的体现，是党内民主的进步和提高，从而也进一步带动了我国民主政治建设的健康有序发展。

但是，也应该看到，目前，人民民主在某些方面已经超前于党内民主，形成了对党内民主的“倒逼”态势。如人大代表选举，从1979年开始就实行了县级直选，但党代表目前只是在少数基层单位开展直选试点，大部分仍然遵循传统的选举模式；人代会很早就实行了常任制，而党代会虽然从上世纪80年代开始就进行了常任制试点，但现在仍然没能全面铺开。因此，面对新的形势，必须以改革创新精神继续推进党的代表大会制度的改革和完善。一方面，要借鉴人大代表任期制的有益经验，明确党代表的权利和义务，实行党的代表大会代表任期制，充分发挥闭会期间党代表的作用。另一方面，要逐步扩大党代会常任制试点的范围和层级，积极探索，大胆创新，为全面实行党代会常任制积累理论和实践经验。只有这样，才能不断提高党内民主的发展水平，在中国的民主化建设进程中，更好地发挥党内民主对人民民主的带动和示范作用。

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责任编辑：王清明