赣西北山区扶贫移民搬迁动力机制的研究

[提要]本文在评述传统人口迁移推拉理论的基础上，结合赣西北山区扶贫移民搬迁实际，将政府的支持力与移民个人的内驱力引入推拉理论中，构建了移民搬迁扶贫的动力机制，由此分析移民发生的可能性，以便科学地选择好迁出地和安置地，创新工作机制，调动山区群众搬迁的积极性，促进社会、经济和生态的可持续发展。

[关键词]江西扶贫；扶贫移民搬迁；推拉理论；动力机制；工作机制

[作者简介]赖波平(1965—)，男，江西省修水县扶贫办副主任。(江西修水332400)

几乎所有移民类型都涉及到移民为什么搬迁的问题。目前，国内外研究者沿用传统西方人口迁移的“推一拉”理论来解释移民搬迁的基本动因，这对于研究自发性移民搬迁具有一定的指导意义。但用来分析扶贫移民搬迁动力，有一定的局限性。本文通过对江西省修水县扶贫移民搬迁进行实证分析，在进一步完善“推一拉”理论的基础上，试图建立扶贫移民搬迁的动力机制，以期正确认识和科学引导山区群众的有序搬迁，并为移民搬迁扶贫提供一点有益的启示。

一、传统人口迁移推拉理论述评

“推拉理论”是研究人口迁移行为发生原因的重要理论，认为迁移是迁出地的推力与迁入地的拉力共同作用的结果。

早在1885年，雷文斯坦就指出，人口迁移并非完全盲目无序流动，而是遵循一定的规律。人口迁移的动力，是共同作用的推拉因素。赫伯拉在1938年正式提出了推拉理论。主要内容是：人口迁移的目的是改善生活条件，迁入地的那些有利于改善生活条件的因素就成为拉力，而迁出地的不利的生活条件就是推力。人口迁移就由这两股力量前拉后推所决定。博格(1959)进一步分析了推力和拉力对迁移选择性的影响。他指出，从迁出地看，强烈推力所刺激的迁移会比强烈拉力所刺激的迁移具有较小的选择性；当只有强烈推力而无强烈拉力时，迁移选择性最小。1996年，E.S李认为迁出地和迁入地实际上都既有拉力又有推力，同时又补充了第三个因素：中间障碍因素。中间障碍因素主要包括距离远近、物质障碍、语言文化的差异等。张志良等(1997)认为，自然环境的空间差异是引发移民的基本外部机制，社会经济发展水平的区域差异是引发移民最根本的动力机制，另外，个体差异是引发移民的内在机制。

随着移民研究工作的不断细化、深化，特别是近几年扶贫移民搬迁工作的稳步开展，推拉理论便呈现出了它的理论局限性。其一，“推拉理论”将“迁移”描述成某一群体被动地被“推”、被“拉”的过程，无视移民主体在这一过程中的主观能动性。其二，“推拉理论”无法回答当原先存在的。“推拉”因素发生变化之后，为什么移民行为并不一定立刻终止；反之，在另外的个案中，某些“推拉”因素并未发生明显变化，移民行为却减少或下降了。其三，在相似的“推拉”因素的作用下。同一群体中有的人走上了移民道路，有的人却依然故我，安于现状，原因何在?其四，移民行为完全是推拉因素作用下的“理性选择”吗?其中难道不存在偶然的恣意行为吗?实际上，在实施迁移的移民活动中，也有不少移民的迁移行为是从众心理的结果。

由于传统人口迁移推拉理论存在着上述一些缺陷，无法解释当前正在开展的复杂的扶贫移民搬迁现象。这正是传统推拉理论需要进一步改进和完善的地方。

二、赣西北山区扶贫移民搬迁概况

修水县地处赣西北山区，县域面积5404平方公里，人口82万，素有“八山半水一分田，半分道路和庄园”之称，深山区人口比较多。潜在的移民大量存在。自2003年以来，开始了由政府组织与群众自愿相结合的扶贫移民搬迁工作。至2008年底，共投入移民补助资金1.54亿元，已成功搬迁山区群众9487户44121人，建立集中安置点173个。

扶贫移民搬迁是一项政策性很强、工作难度大的系统工程。涉及到山区群众的生产、生活观念习惯和方式变革，物质利益和资源的再分配，也牵涉到安置地群众的物质利益、资源分配和容纳程度。修水县扶贫移民搬迁的总体趋势是由西部到东部，实行异地安置(图1)。政府通过大量的投资，繁杂的组织协调，广泛的动员发动，创造了移民生产生活的基本条件。特别是克服了自发移民零星散乱，没有耕地、生产生活资料以及户籍制度保障的弊端。有土集中安置点基本实现了“一簿二证三通四有”的目标。“一簿”就是移民户全部换了安置地的新户口簿；“二证”就是为移民分配了人均0.5亩水田，并办理了土地承包证。同时，每户移民还拥有占地140平方米的住房。办理了建设用地许可证。“三通”就是安置点做到了通水、通电、通路。“四有”就是移民户就近有地方看病，适龄儿童就近有学校读书，群众有稳定的收入来源，安置点有组织机构管理。县城无土集中安置点通过户籍的转换，移民实现了由“山民”向“市民”的转变。

三、扶贫移民搬迁的动力机制

扶贫移民搬迁又称为政府组织的自愿移民，是一种复杂的社会经济现象。作为“理性人”的贫困群体，移民动因是多方面的。既有影响移民搬迁的外部条件，也有移民个体的内在因素。本文认为：迁出地的推力、安置地的拉力、政府中介的支持力和移民自身的内驱力共同构成了移民搬迁扶贫的动力机制，促使贫困山区潜在移民成为现实扶贫移民。

1、推力：迁出地生存与发展条件的缺乏与恶化

修水山区群众的生存状况可用“一少一差一分散，生产生活有六难”来概括。

“一少”，即耕地少、资源少，尤其是水田少。这些地方人均耕地只有几分，水田更少得可怜，赖以生存的土地根本没有办法满足他们的生计。森林资源锐减，自然灾害频繁。“一差”，即基础设施差。没有任何水利设施，抗自然灾害能力弱。“一分散”，即群众居住十分分散。不少村组零零星星地分散在崇山峻岭之中，几里路才有一户人家。“六难”，一是耕作难。许多山区群众仅有的一点挂壁土土质非常贫瘠，在这上面种点红薯维持生活，加上野猪侵害严重，一年到头所收无几。二是行路难。因不通公路，出门就得步行，最远的地方距乡政府有三、四十公里。三是就学难。居住过于分散，教学网点少，读个小学都要走十几里的山路。有的农民子女因读书太远，加上家庭经济困难，干脆辍学在家。四是就医难。离医院远，不少危重病人，走几十里的山路，因救不及时，人还没到医院就一命归天。五是运输难。生产生活资料运进运出，靠的是一双脚板，肩挑背扛。六是娶妻难。有不少山区青年男子已过结婚年龄娶不到妻子。

在这些地方，恶劣的生存环境对他们产生了强大推力，只有通过搬迁，彻底改变生存空间，才能创造生存和发展的基本条件。在政府未启动扶贫移民搬迁前，也有少数山区群众，为了改变现状，毅然选择了自发移民搬迁。

2、拉力：安置地优势的自然资源和经济社会条件

就推拉理论而言，不能单纯强调移民迁出地恶劣生存环境的推力作用，实际上，安置地强大的拉力才是更大的动力，

毕竟，大多数居民对原住地有着浓厚的感情，一般不轻易搬迁。一般情况下，山区群众作出搬迁决定受到多个方面的影响，集中在：搬出去能否稳得下来。是否不受当地人的欺负，土地能否长期承包，小孩上学能否解决，看病求医是否方便，自己能否适应。等等，这些都是多个影响因素的综合表现。

修水县移民安置地以东部地区为主，这些地方与迁出地比较。主要表现在“两丰富三便利”上：一是光热资源丰富。安置地为平原和丘陵地区，海拔比迁出地低260～420米，年≥10℃的积温比迁出地多200—1200℃，无霜期比迁出地长14—17天，日照时数比迁出地多60—80小时。二是土地资源丰富。土地面积较多，人均耕地面积1.34亩(其中水田面积0.88亩)，比迁出地多0.52亩(水田多0.61亩)。农田水利基础设施条件较好。特别是还有许多宜农宜垦的土地资源可供开发利用。产业发达，这些地方为主要的商品粮生产区、蚕桑基地和商贸汇集地。三是交通便利。安置点选择在靠近公路或集镇，群众出门行路、购买日常用品和生产资料、销售农副产品比较方便。四是上学求医便利。安置地都有村办学校，可以就近读书。离乡镇卫生院不到2公里，村级卫生所也较健全，群众看病就医非常方便。五是寻找就业门路便利。由于交通方便，经济发达，有更多的用工信息，务工经商的门路也较多，就业方便。

迁出地的群众对山里的生活艰辛有了更深刻的体验，他们自发或在乡村组织的引导下到安置地考察，或到过外面打工见过世面，安置地优美的居住环境、就近的教育网点、便捷的交通、利民的卫生设施、亲和的人际关系对他们形成一种强烈的吸引力，所以做出了搬迁的决定。

3、支持力：政府反贫困战略的重要举措

(1)自发移民的障碍。从现实看，贫困农户进行自发移民，受到了一系列因素的制约。一是由于山区群众缺乏在就业和投资上的竞争力，向城市的大量迁移不大可能。二是现有耕地已普遍长期承包至户，土地流转买卖不单存在制度的障碍。缺乏法律保障，而且贫困群众也没有购买的能力。三是二元结构的户籍制度，限制了人口的迁移，没有户籍意味着不能获得生产生活资料，也使移民在迁入地处于一种非法地位。四是山区群众缺乏信息来源和生产技能。他们不知道应该向何处搬迁，在新的地方也缺乏基本的生产技能。五是搬迁需要一定的初始费用，贫困农户缺乏这种能力。这些障碍的存在，使得山区人口迁移的推力和拉力逐渐变小或失去效力。如果没有政府组织就很难实现搬迁。

(2)政府选择扶贫移民搬迁的机会成本分析

中国传统的扶贫开发方式(即就地扶贫)对初步解决2亿多贫困人口的温饱起了非常大的作用。但同一政策对不同贫困类型的效应显然是不同的，特别是对于缺乏基本生存和发展条件的深山区，传统的扶贫方式确实存在一些问题。深山区地形复杂而遥远，大量的投入资金，却难以改变当地的生产生活条件。即使路、电、水等基础设施都通了，也没有多大发展余地。

以修水县复原乡七里败村为例，该村地处海拔800米的高山，距乡政府30多公里的山路，6个自然村302人。解决七里败的贫困问题，路径有三条：一是就地开发，综合治理；二是劳务输出，打工经济。三是移民搬迁，异地开发。这三种方式都可达到扶贫的目的，但是在成本与收益方面有所不同。现就就地扶贫与移民搬迁的成本比较如下：

就地解决方式的成本。架设输电线路需140万元；通讯线路需105万元；修建人畜饮水工程需50万元；安装广播电视接收站需15万元。建设学校需20万元；建卫生所需15万元。农田改造和产业开发需400万元。修建公路需投资1050万元。以上合计共需投入1790万元，人均达5.93万元。

移民搬迁扶贫的成本。据初步测算。搬迁1个人口，需要12000元左右。

两种方式的成本差别是明显的，实现同样的发展目标，就地扶贫与移民扶贫投入之比为5：1，改变了过去移民搬迁扶贫投入远远高于就地脱贫投入的固有说法。因此，在这种情况下，政府选择移民搬迁扶贫的方式在经济上是可行和科学的，具有不可替代的经济合理性。

(3)政府组织的作用

政府是整个扶贫移民搬迁活动的组织者。它可以使迁出地的推力和安置地的拉力在中介中连接起来，从而起到了巨大的支持作用。修水县的主要做法是：

一是成立了高规格的工作机构。由县政府主要领导任组长，相关单位为成员，扶贫办为办事机构，统一筹划相关工作。二是在试点的基础上，编制合理可行的移民规划。对迁出地的生存状况及安置地的资源容量进行深入调查，制定了移民规划。确保了搬迁人口定向、定量、有序的流动。三是多方筹集资金，为移民提供耕地、基础设施和社会服务设施。有土安置人均分配有0.5亩水田。积极争取上级有关配套资金5400万元，对安置区的基础设施、社会服务配套工程、基本农田水利等进行了全面建设。四是制定优惠政第，免除移民的后顾之忧，解决移民初期的生产生活问题。如移民搬迁后，原有山林经营权仍归移民户所有。制定了“四优先五减免”优惠政策。免费为移民提供建房宅基地，办理安置地的新户口簿。五是做好农户的组织发动工作。搬迁前向迁出地群众进行广泛宣传，提供足够的信息，让他们了解安置地的基本情况，可能得到的土地及可能遇到的困难，以及政府提供的优惠政策。在此基础上动员农户自愿报名。在农户进入安置点后，加强后期管理，及时帮助他们解决问题。

实践证明，政府的这种支持力是非常必要的，是移民搬迁扶贫最有力的政策保证和组织保证。

4、内驱力：移民改变现状的最直接选择

(1)移民对搬迁的成本收益比较

经济因素是影响移民搬迁决定的最重要的因素之一。舒尔茨的成本——收益理论认为，移民选择搬迁并定居。是收益理性预期以及这种预期实现的结果。也就是移民的搬迁行为是一种投资行为，移民通过搬迁成本、风险和迁入后的效益博奕后决定其行为选择，当收益大于成本才会形成搬迁决定。

山区群众是否搬迁外地去的，主要取决予他们对以下成本与效益方面的博奕结果：1、经济成本与利益之间的权衡。在搬迁过程中的成本已由政府解决一部分，同时也有一定的损失。但从可预期的长远利益获得看，他们的长远利益大于损朱。2、社会资本得失比较。社会资本包括各种规范、信任度和社会关系网络等。当搬迁到新的安置地，对新的邻里的信任度将降低，社会规范和社会关系网络在新的地方不再完整甚至丧失。3、心理成本的付出。一是对家乡的依恋，即有一种“故土难离”情结；二是对外界陌生地的恐惧，到了陌生地是否会水土不服，是否习惯等。三是对安置地陌生人的恐惧。既指对安置点内的陌生人的恐惧，即与他们是否存在矛盾和冲突，又指对安置地当地村民的恐惧，即是否有岐视甚至欺负等。他们在遇到困难时，承受着巨大的心理压力。

我们将移民的经济发展分为三个阶段：搬迁阶段、恢复阶段、发展提高阶段。而移民经济发展的结果有两种：搬迁后

移民经济发展的程度比搬迁前高；搬迁后移民经济发展的程度比搬迁前低。可以用图2来说明。

在图2中，曲线Y表示在不搬迁情况下农户经济收入预测曲线；曲线x表示移民经济发展曲线；O表示在基年的农户经济收入；A表示移民开始搬迁的年份。在图1中，AB表示移民搬迁阶段。在这一阶段中，由于生产条件的改变。搬迁中家园重建所需各种投入大量增加，移民的生活和收入水平有所下降。BC表示恢复阶段。在这个阶段移民经过调整，逐渐适应安置地的经济社会环境和生产条件，经济开始恢复，到c点时达到了移民不搬迁时的水平。c点以后是发展提高阶段，由于安置地的生产和社会条件优于原迁出地，移民一旦恢复生产以后，经济发展的加速度比原迁出地的大，移民的经济收入不断提高。在图2—2中，AB同样也表示搬迁阶段，B点以后表示恢复阶段和发展阶段。移民经济虽然得到恢复和发展，但由于移民不适应安置她的社会生产条件，其经济发展速度还不如在原迁出地。根据成本——收益理论，显然移民群众对搬迁后经济发展有图2—1所表示的预期时，才会决定搬迁。

(2)移民搬迁的意愿分析

尽管扶贫移民搬迁是带有扶持帮助性质的福利性政策，贫困山区对人口又有强大的推力，但由于贫困农户依恋敌土、惧怕风险的心理。并不是所有的人都愿意搬迁。修水县扶贫办进行了一次“深山区农民生活状况及搬迁意向”的问卷调查，其结果如下：

一是山区群众是否赞成移民搬迁的态度。回答“非常赞成”、“比较赞成”、“赞成”分别是51.3％、13.4％、20.8％，有7.6％和6.9％的人回答“无所谓”和“不赞成”。山区群众对搬迁改变贫穷有一定的期待，他们大部分对搬迁没有抵触和反对。二是山区群众对移民搬迁的主体选择性。在选择移民的群体中，以在外打工的年轻人较多，达46.5％。通过外出打工，他们认识到山外的发展潜力和机会，也对山里的贫困状况有了更深刻的认识，因此也更迫切要求通过异地搬迁来实现摆脱贫困的目的。也有11.2％的人选择随大流，表现从众的心理。三是山区群众希望政府提供的帮助方面。调查中有68.3％的群众希望在“移民搬迁”方面能够获得政府的帮助。

从图3也可以看出，“改善生活条件”为移民的首选目的，其次是选择“为子女未来”和“发家致富”，再次是选择“增加耕地”，只有5.5％的移民选择“吃饱穿暖”。

综上所述，迁出地和安置地存在着极大的自然、经济和环境条件的反差，在客观上形成了移民搬迁的推拉力。政府的倡导、组织、服务和帮助，特别是经济上的资助，可以把消极的中介障碍变为积极的扶持因素。加上移民主观上世居深山的现实已积聚为欲迁的主动力。四个方面力量的共同作用，构成了扶贫移民搬迁的动力机制(图4)。

四、扶贫移民搬迁工作机镧的创新与建议

通过扶贫移民搬迁动力机制的建立和分析，可以得出这样一个结论：要想促进山区移民的有序搬迁，必须从迁出地的推力、安置地的拉力、政府的支持力和移民个体的内驱力四个方面着手进行解决。因此，需要创新工作机制，调动全社会力量参与扶贫移民搬迁的积极性。确保扶贫移民搬迁工作的顺利进行。

1、目标瞄准机制创新

一是锁定搬迁区域。要把缺乏基本生存条件确实是需要搬迁的地方列为搬迁区域，这些地方水、电、路等基础设施差，群众就医、就学、行路困难，信息闭塞，生存环境恶劣。缺乏致富的基本条件，群众有搬迁的意愿。二是停止迁出地基础设施建设。对纳入重点搬迁的区域实行“一个不变、五个不安排”的措施。“一个不变”，即移民搬迁后，原有山林经营权不变，仍归移民户所有。“五个不安排”，即不再安排水电路等基础建设项目；不再安排木材砍伐指标；不再安排开发性建设项目；不再审批建设用地手续；不准新迁人人口。所有迁出地的山林资源全部列入生态自然保护区，实行封山育林。只有这样，才能形成搬迁的推力。

2、安置机制创新

一是多形式安置，确保整体搬迁。从安置方式看，同任何一种迁移一样，扶贫移民搬迁随着搬迁距离的增加，难度加大。这不仅是因为搬迁距离长增加了成本，而且由于搬迁涉及的行政区域多，在获得新的生产资料方面，困难也会增多。今后可以采取7种安置方式，让山区群众有更多的选择去向：第一种统一选点，集中安置。第二种村内调节，下山安置。第三种土地整治，造地安置；第四种产业扶贫，基地安置。第五种务工经商，集镇安置。第六种投亲靠友，分散安置。第七种是孤寡老人，敬老院安置。原则上尽量照顾原来的亲缘和邻里关系。二是多角度选点，确保可持续发展。移民安置点要尽量选择“近路、近水、近电、近学校、近医院”，并很少与安置地居民发生土地矛盾的区域，尽量为未来留足发展空间，以增强安置地对移民的吸引力。

3、政策机制创新

制定优惠的政策，对移民搬迁具有支持、引导和激励作用。在移民过程中，最关键的是土地政策和减免税费的政策。一是土地分配政策。政府要无偿为每户移民提供120平方米的宅基地。实行有土安置的地方，要确保人均0，5亩水田和适量的菜地、山场，并完善土地承包合同，赋予移民对土地的长期使用权。二是减免税费政策。对扶贫移民搬迁工程实行“零税费”管理。移民户在发展农业产业化经营、兴办创业企业、开店经商等方面享受国家的税收优惠政策。接收统一安排的扶贫移民就业对象占职工总数一半以上的企业，除享受贷款贴息外，建议五年内免征企业所得税。

4、投入机制创新

扶贫移民搬迁是一种政府组织的扶贫性措施，要建立多元化、多渠道的投入机制。一是适当提高补助标准。目前人均3500元的补助标准较低，刺激不了山区群众搬迁和安置地村民接收的积极性。建议将补助标准提高到人均6000元左右。二是整合项目资金。在全面落实普惠涉农政策的前提下。采取“各炒一盘菜，共做一桌席”的办法，整合农业综合开发、农村能源、退耕还林、村组公路、人畜饮水、农田水利、学校改造、土地整治、公墓区建设、以工代赈等项目资金。支持安置地的基础设施建设。三是实行差别式扶贫。移民是投入的主体，要鼓励他们多渠道筹资积极参与“重建家园”。对于个别极端贫困的特困户，应当特殊情况特殊处理，不要搞一刀切。另外，还要积极探索市场经济条件下，移民搬迁投入的新思路、新办法。

5、管理机制创新

一是组织管理。扶贫移民搬迁是有组织、有计划的政府行为。需要建立专门的工作机构和规章制度，加强组织和管理，编制合理可行的移民规划。做好移民的宣传发动和组织工作，搞好示范引导。二是服务协调。移民搬迁是一项社会性系统工程，需要相关部门的密切配合，大力支持，形成合力。安置地和迁出地两地政府要明确责任，加强沟通，做好有关衔接工作。三是属地管理。移民搬迁后，隶属安置地村组管理。由公安机关注销其原籍户口，办理安置地的新户口簿，使之成为地道的安置地村民。四是后续帮扶。在移民户搬迁后要充分利用当地的资源条件，搞好开发式扶贫，发展能稳定增收的主导产业，加快移民脱贫致富步伐。