对制约农村土地流转进程的四大难题的建议和思考

肇启江

目前，很多地方都对农村土地流转进行了尝试和探索．这些尝试和探索在不同程度上使土地实现了资本化，但是有的地方出现农村土地所有权、农民承包权和农地性质改变的情况，带来了农民失地、农村稳定、粮食安全等方面的问题。

现在一些农民及相关企业对流转土地的需求很大，但土地流转的成交量依然偏少。通过调查研究感到农村土地承包经营权流转还存在四大突出问题。充分发挥政府的引导作用，制订鼓励土地流转的政策措施．健全农村土地承包经营权流转管理机制，推动土地流转健康、有序发展。

一是农民对土地承包经营权流转认识模糊。积极性不够高，流转规模小、范围窄。土地是农民晟基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。农民工在城里既买不起商品房．也享受不到城里人的卫生、教育、养老保险、最低生活保障等权利。一些农民弄不清土地所有权、承包权和经营权之间的关系，害怕土地承包经营权流转后会失去了自己的承包地，因而不敢大胆参与流转。影响土地流转的障碍，主要是农民对土地根深蒂固的依赖情结。土地作为农民的最后保障，一些农民在外打工怕万一有一天外边不行了，就没有了保障。前几年，农业税还没有取消时，农民种地不挣钱，一些农民宁肯免费将土地转给别人种，甚至补贴部分钱让别人种，也不愿放弃土地，土地是农民的命根子。二是大部分地区尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场，流转中介组织较少，缺乏土地承包经营权流转价格评估机构。一些地方尽管建立了流转中介组织，但流转信息渠道不畅，真正按市场规则对土地承包经营权漉转的不多。

影响土地流转的问题主要在于需求的规模化与交易的零散性之间的矛盾。一些农业龙头加工企业和种植大户需要大块土地搞规模经营。而挂牌交易的基本上是零散土地，大块土地少之叉少。三是对农村土地承包经营权流转研究指导不够，缺乏配套扶持政策。

目前，仍有少数地方还没有全面落实土地延包30年的规定，个别地方承包合同签订不规范，经营权证发放不到户，农民缺乏对承包土地的安全感。流转合同没有考虑土地升值和物价上涨因素．容易产生纠纷。同时，缺乏对农村土地承包经营权流转的扶持政策，种养殖大户贷款困难，也制约着农村土地承包经营权流转和规模经营。

四是农村土地承包经营权流转管理缺乏具体实施细则．在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。

基层政府和村级组织能够有效提供流转服务的还不够多，土地承包管理部门对土地承包经营权流转的管理和监督职能也没有完全发挥出来。个别受让方往往进行土地掠夺式经营，有的甚至取土挖沙、建砖厂、修建永久性固定设施，违背国家关于土地流转的相关政策。“老百姓把土地拿出来进行流转是有年限的，但现在市场竞争很激烈．有些农民担心承包人进行掠夺性种植，破坏土地肥力，不愿租给我。还有农田水利建设等基础设施问题，我们这些大户也无法独自解决。最大的担心还是自然灾害，万一歉收，会给自己造成灭顶之灾，到时候会欲哭无泪。

真对以上农村土地流转中存在的四大难题笔者提出以下思考和建议：一、加强普法宣传，由于目前乡村农民的法制意识仍然比较淡薄，农村集体土地承包经营权含理流转仍处于摸索之中，强化普法宣传和引导服务显得尤为重要。

1大力进行宣传引导。通过宣传普及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》，引导乡村干部积极履行职能。加强排查，及时调处土地流转纠纷，把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态，防止矛盾激化，帮助党委和政府及农民排扰解难，避免集体上访和越级上访．避免纠纷的扩大。2发挥政府的服务职能，依法进行农村集体土地承包经营权合理流转，为土地使用权流转提供法律服务。

3培育土地流转中介机构。依托乡、村集体经济组织．培育土地流转专门机构，为流转双方提供法律政策帮助，收集土地流转信息，为土地流转搭建平台。

二、建立一套完整规范的农村集体土地承包经营权流转程序，做到职责明确，手续完备。合同规范。

1坚持平等自愿、协商、有偿。坚持“自愿、协商、有偿”的原则，在流转双方平等互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同．明确双方的权利和义务。同时，农户之间签订的流转合同，报乡(镇)政府和村委会备案。以便在招商引资使用土地时力求把投资者的意愿和农民的意愿结合起来，并严格按谁流转谁得益的原则兑现补偿政策。2不得改变土地所有权的性质和土地农用途。土地承包经营权流转的对象是承包方依法享有的土地承包经营权，不是土地的所有权，因此．土地承包经营权流转不得损害土地所有者的权益，同样也不能擅自改变土地的原用途，更不能将土地用于非农建设。3流转的期限应当限定在承包期以内。流转合同规定的流转期限不能超过承包合同尚未履行的剩余时间，即应当扣除承包合同己经履行的时间。

4同等条件下本集体经济组织享有优先权。土地承包经营权流转有两个以上受让人．只要在流转费、流转期限和内容等方面的条件相同，原集体经济组织成员应当享有优先获得土地承包经营权，以保护集体经济组织成员享有的土地权利，也有利于避免产生纠纷。

5强化政府的引导和服务。促进农村集体土地承包经营权合理流转，认真贯彻《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和《中华人民共和国农村土地承包法》，进一步抓好土地使用权流转政策的落实，把重心落脚点放在保护农民利益，促进农业增效、农民增收上。

三、加快农村土地流转及农业规模经营的途径

1加强对土地流转必要性的宣传。让基层干部群众认识到．土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产，增加要素收入的有效手段，充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民充分认识到，要发展农村经济，实现“生产发展、生活富裕”的目标，就必须建立现代农业体制，发展高效农业．实现土地由分户细碎经营向规模集约型转变。让农民了解政策．消除误解。2建立健全土地流转管理机制。土地流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，各乡镇土地流转办公室首先要搞清楚本乡镇高效农业的具体范围，在这个范围内确立土地使用权流转形式，明确流转的操作程序。其次是规范流转合同，建立流转合同的指导、鉴定制度，防止流转合同不规范引发流转矛盾。3壮大和发展村级集体经济，为实现承包地的“依法、自愿、有偿”流转和调整提供有力的调控能力。让农民首先通过土地股份合作社保证其承包地收益不受损害，并从中得到更多的启发．真正体会到土地适度集中经营所产生的看得见、摸得着的好处。建立以奖代补制度，在高效农业规划区内，鼓励存在插花田的农户将土地流转给大户，并对流出户给予一定的奖励。对土地依赖较重的农户要做过细的工作，在承包者愿意的情况下尽量给予同等条件的土地置换。

4加快推进农村富余劳动力转移。坚持以转移农民、减少农民来促进农村土地流转。一要做大做强工业企业和城市产业，增加就业岗位，采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。二要大力实施小城镇建设。发展餐饮娱乐、商业经营、物流配送等。三要切实加强农村劳动力技能培训。整合现有培训资源，采取多种培训方式．提高农民转移就业的能力。四要继续加大劳务输出力度。建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，建立长期稳定的劳务输出基地，切实保障农民工的合法权益，引导更多农民在输转中实现劳务移民。

5逐步完善农村社会保障机制，尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。避免再次返乡争地。探索建立农村人口养老保险制度，特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力人员的社会保障问题，让他们放心地流转土地，使农村土地向规模经营集中，从而为快速实现高效农业扫除障碍。

土地使用权的流转，是一个较为复杂的问题，建议设立县、乡、村三级土地流转的管理机构，并赋予必要的管理职权，对与土地流转相关的法律加强宣传，并对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，防止“暗箱操作”，同时．具体明确县、乡、村三级流转的监管职能，各司其职，使土地流转管理更趋优化，更为合理，从而推动农村土地使用制度改革向规范、健康、有序的方向发展。