监所检察科学发展的障碍与途径

徐　华

一、当前部分基层院监所检察工作中不适应科学发展观的突出问题

一是检力不足,素质不高,不适应监所检察工作科学发展的要求。目前，基层院监所检察的力量整体比较薄弱，离人民检察院派驻监管场所检察官规范化等级标准差距较大，有的甚至都保证不了每个场所2人，再加上考察社会服刑人员，查办案件，处理日常事务，显得检力明显不足。部分基层院检力不足且配置不合理，使用机制不健全，如不顾各地场所实际情况而平均使用检力，顾此失彼，劳逸不均，考核机制不合理等造成人力短缺与闲置并存的不利局面；鉴于监所检察部门的工作繁杂，需要复合型人才，然而客观上，达到这一要求难度较大，干警的自身素质还不可能在短时间内达到完全满足履行法律监督职能的高要求。加之部分基层院将一些检察骨干人才配置到公诉、侦监等刑检部门，甚至将监所检察部门视为养老科室，人虽多而不精，同时因下场驻场任务重，不同程度影响到人员的进修培训，种种原因导致现有检力不适应监所检察工作科学发展的要求。

二是在配合、监督的价值取向上存在模糊认识。监所检察的重点是监督，不管是办案还是配合，都应为监督服务。但部分基层院监所检察部门在实践中配合有余，监督不足，导致驻场所检察组的工作围着场所的工作转，实际上成了场所的一个科室。往往碍于各种因素，监督工作过软。有时发现问题，理应发出书面的，因怕影响关系而改为口头，应该口头的，有的就不再提了，使监督的力度不能到位；也有的基层监所检察部门时时处处以监督者自居，不注意监督方式，使场所产生反感，最终形成场所活动能避则避，能躲既躲，关系僵硬，相互对立，影响监督工作的可持续发展。

三是监督机制不健全，制约了监所检察工作的可持续发展。由于诉讼环节多，有些诉讼时限计算又比较复杂，而监所检察部门对各诉讼阶段法律文书的持有率很低。由于法律或司法解释没有明确的规定，监所检察部门均没有以上法律文书，要想监督，只能到监管部门或办案单位查找文书并发现违法，极大地影响了监督效率；现行的换押制度换押时限不够明确，导致对超期羁押底数不清、情况不明，给掌握真实超期羁押数增加了困难，同时法律又没有赋予监所检察部门强有力的工作手段。因此，是否超期羁押有时难以认定，更无法去纠正；监督程序也很难操作，如《刑诉法》、《监狱法》、《看守所条例》等法律法规对监所检察的监督权如何行使规定的不具体，不明确，操作性差。同时法律在赋予检察机关以法律监督权时并没有规定监督对象不接受监督时如何处理，以致在实践中法律监督权的行使是否产生效果，在很大程度上依赖于监督对象对法律监督的尊重程度。监督权威没有法律保障，难以实现。

四是许多监督措施还停留在表层，难以深入。从监所检察工作情况看，查办监管干警职务犯罪工作总体上还较薄弱，侦查机制和办案水平与形势发展的要求不相适应。监所检察监督的方式还局限于日常巡视、审查有关材料、参加所情分析会和用逐个监室检查的方式查找监管改造场所的安全隐患、发现犯罪嫌疑人的违规违法行为以及监管人员的不当做法等途径来开展。而这些渠道，就目前实际情况而言，还不十分通畅，致使形式上驻场了，实际工作也不够深入，使法律监督停留在事后监督、被动监督的阶段。

剖析问题成因，不外客观和主观两方面原因：客观上绝大部分基层院都存在着案多人少、事杂人缺的矛盾，加之深处基层，囿于多数地方财力不宽裕，检察资源配置不合理等原因，造成检务保障落实难，资源配置难。相当多的基层院监所检察部门难以实现高检院规定的一、二级驻所检察室的达标要求，难以配齐摄像机、汽车、移动电话、实时监控等装备，难以实现办公自动化，难以落实驻所检察人员的生活补贴和特殊岗位津贴；法律对刑罚执行监督还不健全，对监管活动的监督多出自检察机关的内部规定，立法盲点导致检察监督权威没有法律保障，难以实现。主观上还是监所检察干警思想上固步自封，缺乏政治理论学习，没有树立科学发展观指导监所检察工作的自觉性；疏于法律理论的学习，执法理念陈旧，还存在“重打击犯罪，轻人权保障”等执法观念，没有树立起以人为本的执法理念，因此自身存在不适应科学发展观要求的素质缺陷，检察监督工作机制也需要相应地改革和完善。

二、基层院监所检察工作要自觉以科学发展观作为指导思想

（一）服务大局，促进发展

监所检察工作均要自觉服从和服务于促进经济社会科学发展这一要务。要认真履行法律赋予的刑罚执行监督职能，不断研究新情况，解决新问题，积极探索发挥法律监督职能作用为大局服务、为第一要务服务的新途径、新方法，要努力提高司法效率，进一步提高业务水平，秉公执法，公正办案，力求取得较好的法律效果、政治效果和社会效果，进一步维护社会稳定，促进经济社会又好又快发展提供有力的法律保障。

（二）以人为本，保障人权

监所管理工作的主要职责就是对在押人员的管理教育和改造，保障刑事诉讼活动的顺利进行。也就是说，监所管理工作的中心是“人”，主要是指在押人员。在押人员首先是公民，除失去人身自由权和被剥夺特定权利外，仍然享有一般公民的权利和义务。监所检察干警要牢固树立人权保障观念，充分尊重在押人员的合法权益，采取措施依法保障在押人员合法权益。为了增强罪犯家属的宪法意识和依法维权意识，运用墙报等宣传有关国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪案件，同时通过上集体法制课的形式对被监管人员进行宣传，以增强他们依法维权的意识。建立、完善被监管人员合法权利告知制度、被监管人员约见检察人员制度和申诉、举报、控告材料转递制度等，从制度上依法保障被监管人员合法权益。结合实际，共同研究，健全和完善一系列保障被监管人员合法权益的制度和措施，促进被监管人员自新，认罪服法，以有效保证监管场所安全和稳定。

（三）协调关系，统筹兼顾

监所检察部门要学会用统筹兼顾的方法协调各种关系，实现监所检察工作的全面协调可持续发展。在监督理念上进一步解放思想要正确处理监督与配合、监督与办案、实体与程序、力度与效果、专项监督与日常检察等监所检察工作中的一些重大关系问题。要强化监督这条主线，对刑罚执行和监管活动实行监督，是监所检察工作的基本定位和主线，各项监所检察业务都要围绕这一基本定位和主线来进行。同时要处理好检察监督与相互配合的关系。还要处理好公正执法与文明执法的关系。在执法过程中，要尊重执法对象的合法权益，严格遵守法律程序，实现公正执法必须与文明执法相统一。执法监督中注意自身的举止和作为监督者形象，决不能以监督者自居，避免被监督者产生对立情绪，为自已创造一个宽松、和谐的执法环境。

三、建立和完善符合科学发展观要求的监所检察工作体制机制

（一）加强监所检察干警政治业务素质培养，提高监督能力

1.加强政治素质的培养是提高监所检察干警监督能力的政治保障。要把科学发展观重要战略思想贯穿于整个监督工作的全过程，就需要强化监所检察干警的政治思想建设，使之牢固树立立检为公、执法为民的宗旨意识，坚持正确的政绩观，把维护法律正确统一实施和维护嫌疑人、被告人、罪犯的合法权益放在首位，把自己的职责和权力置于法律之下，从政治上保障监督能力。

2.要有业务执法水平的支持。根据监所检察部门作为检察机关“小检察院”的特点，加强干警的全面业务知识学习，从而保证干警所需的素质既能立案侦查，又能批捕起诉；既能监督刑罚执行又能监督监管活动的合法性，既能在监督过程中发现案件线索又能维护被押人员的合法权益等等。同时要深入监管三大场所，把所学基本知识带到实践中去对照，从中发现违法犯罪，该提出纠正违法的提出纠正违法，构成犯罪的依照程序规定进行查处，实现在学习中实践，在实践中学习，提高监督能力。

（二）加强基层基础建设，充实“一线”监督力量

1.要加强检务保障建设。选好配齐监所检察人力资源，将那些业务水平较高、政策观念强、有组织协调能力、讲究工作方法、有奉献精神、年富力强的同志充实到监所检察部门，为做好监所检察工作，特别是驻所检察工作打下坚实的基础。要增加投入，在驻所检察室设立专门的设备、仪器控制室，把有关的电脑、监控设备全部安装在该室内，实行专人负责、专人管理，实现足不出户就可以对监管场所的“三大现场”实行实时、立体监控。落实驻所人员的生活补贴和健康补贴，提高其物质待遇，做到待遇留人。

2.加强制度建设。监所检察工作必须实行制度化管理，进一步规范监所检察的执法行为，使驻场所检察干警在日常检察监督中有法可依，有规可据，并在日常检察中发现苗头性、倾向性的问题和管教干警违法及在押人员又犯罪的线索。为此，完善监所检察的有关规章制度，制定切实可行、适应目前监所检察实际的目标管理类、责任考核类、工作规范类的相关制度，并认真加以落实就成为当务之急。在此基础上，还要加强检查、督促，逐步使监所的检察监督由被动完成工作转变为自觉深入场所三大现场，增强监督检察责任感，确保监所检察工作全方位地深入展开。

3.突出建设重点。派驻监狱、看守所、劳教所等监管场所检察机构，是对监管场所这一特殊领域实行面对面监督的最直接的基层检察监督机构，是有效开展监所检察监督和办案工作的重要组织保障，必须进一步加大派驻检察机构建设力度。结合监所检察工作实际，抓好派出检察院的规范化建设。认真总结监所检察网络化建设工作，针对存在的问题，研究提出加快网络化建设的具体措施。以监督监管活动是否合法为中心，积极探索监所检察力量整合的工作模式，使大多数人员工作在监管场所，加强“一线”监督力量。

（三）把握监督重点，创新监督方式

1.要把握监督重心，以点带面开展工作。要把工作的重心始终放在刑罚执行监督上，坚决防止“前门进，后门出”，突出抓好违法减刑、假释、保外就医的监督和监管活动的监督。要做到这一点，就要求每名驻所检察干警头脑必须清楚，各项工作都紧紧围绕工作的重心来开展，切实抓好：加强对在押人员羁押期限的检察监督，坚决纠正办案中的超期羁押问题；加强减刑、假释、保外就医、留所服刑的监督，严格审查；在纠正监管场所违法的同时，注意发现和查处隐藏在各种违法问题后面的监管干警职务犯罪案件；认真研究如何加强对监外罪犯的监督管理，防止监外罪犯脱管失控。

2.创新监督方式，实现监督工作可持续发展。实现监督信息化，要在驻所检察室运行体现监所检察业务特点的网络化动态管理软件，并与看守所总监控室的监控系统联网，以计算机网络技术代替监所检察传统的工作方式和获取、交流、处理信息的手段，实现监所检察对刑罚执行、监管活动的监督和羁押期限的监督数据化、信息化、网络化。进而实现从结果监督向过程监督、事后监督向事前监督、静态监督向动态监督、监管单位被动服从监督向主动接受监督的转变；深化检务公开，加大检务公开力度，开展法制宣传活动、个别谈心等形式，让在押人员了解他（她）们的合法权益。懂得什么样的问题可以通过什么途径反映；也可以通过监听亲情电话，旁听家属接见的谈话等形式了解情况；还可以通过向在押人员家属发征求意见信和参与监管场所的执法执纪大检查等发现问题；对于个别重点人员，还可以在其被释放后进行回访来了解等渠道发现监管工作中存在的问题；适时开展专项检察。可结合大形势小环境，根据场所的专项教育治理、整顿等活动确定监督重点，开展阶段性的专项检察工作，推动整体监督工作，确保监督力度；加大职务犯罪预防力度。开展场所内的犯罪预防工作，应主要抓好几个方面的工作：一是加大法制宣传力度，通过法制课、案例通报、提示教育等使监管场所的干警真正懂得哪些事情不能做，突破“禁区”会有什么样的效果，使其在头脑中形成“不想为”的思想；二是通过调研，针对苗头性、倾向性问题向监管单位提出纠正意见，并共同开展专项教育整治，完善监督制约机制，使其在行为上“不能为”；三是通过查办案件搞预防，做到查一人警众人，查一案，教育一片，使其“不敢为”。进而逐步净化监管场所的执法环境，防止亵渎法律的事情发生。

（四）深化监所检察改革，推动相关立法

1.深化监所检察工作机制改革。在清理纠正和防止超期羁押工作方面，研究制定责任追究方法，建立和完善听取辩解、陈述和意见，告知权利义务制度，超期羁押投诉和纠正机制等。在清理纠正和防止违法减刑、假释、保外就医工作方面，加强与有关部门的联系和协调，建立健全派驻检察人员列席呈报减刑、假释、暂予监外执行会议制度。积极探索经费保障机制改革，争取派驻监狱检察院经费由一级财政供给，实行独立预决算和直接拨款；积极参与人民监督员试点工作，认真听取人民监督员意见，真心诚意接受监督；结合监狱布局调整，本着“调整、规范、加强”的原则，相应地整合派驻检察机构。建立健全派驻监所检察干部定期轮岗交流制度，防止派驻检察人员被“同化”。

2.完善相关立法，增强监督权威。进一步完善现行刑罚执行监督的法律法规。将分散在相关法律法规之中的关于刑罚执行监督的内容予以清理和规范，形成一部统一、规范、系统的刑罚执行监督的法律法规。其次，细化刑罚执行监督的内容。在制定统一的刑事执行法律法规时，对人民检察院开展刑罚执行监督的手段和纠正措施予以进一步具体和明确，便于操作；要修改制定《看守所检察工作细则》等规范性文件，完善监督程序，规范监督方式；应明确检察建议和纠正违法通知书在检察监督中的法律强制力，增加移送监所检察部门法律文书的规定，对监督权如何具体行使以及对拒不接受检察机关监督的行为如何制裁法律应作出明确的规定，真正提高监督的效益和质量。