小产权房逼问制度变迁路径

罗晓白

中国的大多数改革都是一种对既成事实的追认,小产权房的未来也很可能循此路径。

翻开关于“小产权房”的大事记,其中不乏大起大落的热闹事件。

小产权房的是是非非

2004年10月21日,国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》则明确规定:“加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地”。

2008年10月,中央财经领导小组办公室副主任陈锡文表示,“小产权房”的产生是违法的,因为它违背了城乡土地规划利用的总体布局。

2009年4月,北京市国土资源局下达封杀令,要求各区县政府对于变相搞房地产开发的单位和个人追究刑责,100余栋小产权房被强制拆除。

一个多月前,深圳市人大通过《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》,其中规定,违法建筑除未申报的外,符合确认条件的,予以处罚和补收地价款后,按规定办理初始登记,依法核发房产证。这意味着小产权房可能拿到“准生证”。

但是,这一乐章的旋律和中国土地改革的其他乐章没有完全契合,这个《规定》很快被国土资源部的相关部门斥为“政策误读”。

然而,柳暗花明,国土资源部官员最近又透露,由于各地小产权房的情况不一样,中央或国土资源部不会出台统一的处理意见。该部将与各地共同从实际出发,认真调研,依法合情合理地处理。

“事后追认”是明智之举

这样的表态实际上给了小产权房半条出路,因为,地方政府对小产权房的态度不一。省级政府和大城市为了保护城市房地产业的垄断地位,倾向于打击小产权房;而县市级政府为了自身财源,却倾向于默许小产权房,而在中国,高层级政府的政策必须由基层政府来执行。小产权房正是在这种制度缝隙中繁荣成长。

中国土地改革在凸现自上而下特征的同时,也带有“渐进式改革”和“相机抉择”的浓重特征。“渐进”和“相机抉择”有时表现为循序渐进的试验,有时表现为先易后难,有时是直到不得不改时才启动改革,

国土资源部这样的态度是明智的,因为,作为“产权怪胎”,小产权房已经出现在人们面前。这些年来,很多学者都提出了这样的呼吁,学界、舆论也已经为此提出了若干不容回避的理由:

事实上,小产权房之争的核心,正在于“依法”与“合情”之间的冲突。有观点认为,改革的本质就是将合理不合法的事情合法起来的过程。30年前,粮食成为商品“不合法”;20年前,劳动力成为商品“不合法”;10年前,城市的房子成为商品“不合法”。今天,农村的房子成为商品“不合法”。

“改革”不可避免要破旧立新。以前不允许的事情,在实践中摸索,“摸着石头过了河”之后,再建规立制,把它合法化。虽然开发者违法在先,但其后乡镇政府的发证行为意味着对这种耕地用途改变的追认,从而原有的违法此时变为合法。尽管实际上乡镇政府并不具备颁发产权证的权力,但是,作为基层政府机构,百姓有理由信赖其发证行为的合法性。

从政府角度来说,乡镇政府在颁发产权证上的违法僭越,表明了政府内部管理的混乱,由此产生的后果当然应该由政府自身承担,断无政府违法,民众买单的道理。所以,乡镇政府的追认对于产权人来说,应该是合法有效的,上级政府必须予以尊重,而不能借口乡镇政府无权发证而予以否定。而且,粗暴的采取大而化之乃至一刀切的处理方式,大量拆除已建成房屋,势必将激化社会矛盾,为和谐社会的建设投下阴影。毕竟,这是一个开门立法的时代;而“小产权房”积累问题终究是要解决的,晚解决不如早解决。

“事后追认”是富人的游戏

主张合法化者有之,主张严厉禁止者亦有之。

有些业内人士认为,事后追认制度事实上就是对穷人的排挤之路。

在保护民众合法权利的大趋势下,如果小产权房的合法化问题只是处在被事后追认的尴尬地位上,那么不仅有可能形成政策的不公平(前期的得到追认,后来者仍然不合法),而且小产权房比普通商品房价格低再多,也仍然只是富人的游戏。真正的城乡低收入阶层,无法分享其由于土地价格低廉带来的低房价成果,导致小产权房的合法化无助于城市化,无助于低收入阶层以更低的成本获得城市的“永久居住证”。

如果小产权房的合法性问题在交易前和交易过程中不能得到确认,那么,全款购买就是其唯一途径,这样一来,购买者绝大多数并非真正的城乡低收入阶层,而是中高收入阶层——由于小产权房不能按揭贷款,虽然其单价比商品房低很多(实践表明它是普通商品房价格的一半甚至更低),但实际上一次性要付的款往往比同地区商品房的首付高得多,有能力购买的人,经济实力往往比普通商品房购买者还高。

另一个担忧是,以地方临时性规章制度的方法来解决小产权房的问题,那么,会加剧地方政府自由裁量的权力。

具体说来,就是有乡村等基层政府支持的小产权房建设事后得到追认的可能性比较大,而农民自发自主的建设则不仅追认的可能性较小,甚至有时面临着被拆除的危险。这个可能性是存在的,因为标准掌握在地方政府手里,而非法律限制。这样,即使小产权房事后追认的口子打开了,最大的得利者也未必是拥有宅基地和农村建设用地的农民,而更有可能是有权力背景的开发商和基层政府及官员,甚至有可能出现农民的利益反而受损的情况,例如农民不得不将自己建的小产权房低价转让给基层政府官员。类似的情况在政府主导的农村土地流转中其实并不鲜见。

前不久中国社科院发布的2009年《农村经济绿皮书》指出,农民住房空置率已经高达30%左右,而农民的宅基地事实上已进入市场,“小产权”与“大产权”的区分意义已经不大,相关政策应及时做出调整,以适应现实变化,现行法规应适应形势做出修订。