对行政审批的过分期望

刘世锦

■那种以为行业管理者比企业自身对企业投资风险更关心、更敏感,因而需要通过行业进入审批防止过剩的假定,在逻辑上和现实中都是无法成立的。

■当体制条件发生变化,当企业自主、市场竞争具有了合法性后,原有的审批制度的那一点合理性的基础也从根本上动摇了。

■用行政性办法集中资金,在短期内建成达到某种数量规模指标的大工厂是可能的,但这只是技术和设备含义上的“规模”,由于缺少诸多特定“资本”,不可能实现真正意义上的“规模经济”。

■符合市场经济的做法,是给那些有条件、有意愿的投资者、生产者,提供公平的进入机会;进入以后,提供公平的竞争条件,让这个社会有梦想、有能力的人,经历并分享这个竞争过程。

除了一个时期的日本、韩国之外,中国可能是强调产业政策最多的国家。

汽车行业是少有的两度由政府正式公布产业政策的行业。在产业政策中,除了一些大的战略、方针、原则等外,比较实质性的、同时也是具有较强可操作性的,是基于品种(如轿车)、产量规模(如若干万台)、投资额(如若干亿元)的项目审批规定。

审批根基动摇了

按照通常的说法,审批是为了按照高起点、大批量、专业化的原则,实现规模经济,避免重复建设,提高产业集中度。

这种类型审批制度的出现和持续是有其体制背景的。在计划经济“大一统”的体制下,生产什么,生产多少,以至如何生产,都由计划机关规定。像汽车工业这种规模大、专业化水平要求高的行业,通常要由中央计划机关来安排。

在全国计划“一盘棋”中,每个企业都有专业分工,相同就是“重复”,重复就是浪费。为了防止重复、浪费,在当时的体制框架内,审批是必须的。即便如此,审批也是有灵活性。中央管的过多、过紧,地方缺少积极性;照顾地方的积极性,又会“一哄而上”、重复建设,中央不得不通过审批收紧,从而出现那个体制下规律性的“收放循环”。

当体制条件发生变化,一批又一批的外资的、内资的,有产权约束和预算约束的新生产者和投资者进入后,当行业内的国有企业开始改革,企业自主、市场竞争具有了合法性后,原有的审批制度的那一点合理性的基础也从根本上动摇了。规模经济、提高产业集中度、供求平衡等目标原则上说并没有错,但在变化了的体制条件下,其实现方式已有了本质上的不同。

规模经济的认识误区

“规模经济”对于汽车工业所具有的优势早已成为汽车界的常识,但是如何去实现“规模经济”争议不断。第一,由于产品品种、技术发展、专业化分工等不同,规模经济所对应的产量规模是一个变量,而非常量;第二,产量规模只是形成规模经济的要素之一,要真正实现规模经济,还需要有生产组织体系、经营管理机制等的配合;第三,即使能够产生规模经济效应,也只构成企业竞争力的一个方面。全面提升企业竞争力,还需要其他诸多方面的进步;第四,从一个较长的历史跨度看,在产业发展的不同阶段,由于供求关系等因素影响,规模经济对企业竞争力和盈利状况的影响差别很大。2007年,全球规模最大的通用汽车公司出现严重亏损,而中国众多汽车企业的生产规模与所谓30万辆的最优规模相比有不小差距,但盈利状况却相当好。

由于以上原因,所谓规模经济,特别是具体的生产规模指标,其对企业竞争力和盈利状况的影响,具有很大的不确定性。即使在企业生产管理中,定出一个认同度较高的数量规模指标也相当困难。如果硬要定出某些连续若干年不变的所谓规模经济指标作为政府管制的尺度,其合理性和认同度就更难确定了。

鉴于这种困难,诺贝尔经济学奖获得者乔治•J•施蒂格勒提出了用“生存技术”来确定规模经济,即凡是在长期竞争中得以生存的规模都是最佳规模。乔治•J•施蒂格勒在《规模经济》一文中讨论了厂商的最佳规模及其决定因素。他发现一个企业的活力和发展能力并不仅仅、甚至不是主要取决于生产方面的成本条件,而是取决于许多难以观察并精确计算的因素(如企业家的能力)。他用首创的“生存技术”考察了美国制造业的情况,发现最佳规模是一个范围相当的领域,即多种不同规模都是最佳的。

必须放开竞争

在对规模经济认识误区的背后,是对市场经济中企业竞争力形成的误解。对外开放以后,我们所看到的是发达国家汽车行业由几个大公司构成的集中度很高的市场结构。相比之下,中国的汽车企业规模小、数量多,“散、乱、差”。为了缩小差距,着眼于大企业发展,似乎是一条“赶超”捷径。然而,还需要回答如下问题:发达国家汽车制造业一两家、两三家大公司构成的市场结构从何而来,是生而有之的,还是某种过程的结果?这些大公司之所以有实力和竞争力,除了生产规模大之外,还有那些支持性要素,这些要素是如何形成的?把这些问题搞清楚了,结论将大不相同。

发达国家高集中度的市场结构是长达上百年市场竞争的结果。在其发展初期,也是小企业群起。1908年,当亨利•福特推出了他的T型车时,全美国有500多家汽车厂相互竞争。在竞争过程中,重组、购并、淘汰使生产逐步向少数大企业集中。克莱斯勒公司就是在长达几十年的时间内,通过几十个企业的整合,最终成为一个公司的。其历史图景犹如几十条小溪经过蜿蜒流淌,最终汇聚成一条大河。

竞争提供了两种机制,一是学习机制,处在竞争漩涡中的企业都必须认真学习有利于提高竞争力的知识和技能;二是筛选机制,通过竞争使那些优秀企业、优秀元素胜出而存留下来。经过适当长时间竞争后能够生存、富有活力的企业中,沉淀、积累了大量与改进竞争力有关的信息,这些信息以技术、技能、制度、机制、生产组织、关系网络、企业文化等形式得以保留,形成了可称之为“知识资本”、“制度资本”、“文化资本”、“社会资本”等特殊形态的资本。

依托这些资本,企业可以更有效地去研发、设计、生产,去融资、销售、创造品牌,去赢得社会的信任。一个拥有现代化设备和生产线,没有竞争经历的企业,与另一个拥有同样设备和生产线,但经历长期竞争并胜出的企业,完全不可同日而语。在资本市场有效的情景下,对这两类企业的估值也会相去甚远。

作为一个后起国家,看到发达国家汽车工业历史和结局后,会产生一个朴素想法:既然发达国家的汽车工业经过上百年竞争最终形成少数几家大企业,我们是否发挥“后发优势”,直接建几个大企业,省掉那个由小到大、由多到少的竞争过程,既可以节省时间,也可以减少竞争中的浪费。这种只要结果不要过程的设想虽然“节约”,但不切实际。

人们可以预见十几年、几十年的中国汽车产业中,只会留下两三家或三五家大企业,但不可能知道这些企业是谁,也不可能具体地知道这些企业凭借什么赢得竞争优势。这是只能由竞争过程才能解决的问题。

由于对外开放和全球化进程的加快,我们可以引进先进技术、设备、生产组织和管理方法,也可以利用日益增强的工业基础,在加上一些好的机遇,或许可以“缩短”竞争过程(与先行者相比),但不可能“省略”之。用行政性办法集中资金,在短期内建成达到某种数量规模指标的大工厂是可能的,但这只是技术和设备含义上的“规模”,由于缺少前面提到诸多特定“资本”,不可能实现真正意义上的“规模经济”。那些为数不少经过计划机关审批,达到所谓“规模”要求,但建成后亏损,甚至未建成就注定要失败的例子,就清楚地证实了这一点。

在产业发展初期,通过政府审批管制,“定点”几个企业,首先,这些企业未必是当时社会上最好的企业,其次,即便这些企业或其中的某个企业是当时最好的企业,由于竞争不足,它们也不可能成为将来最好的企业。符合市场经济的做法,是给那些有条件、有意愿的投资者、生产者,提供公平的进入机会(当然,这并不意味着没有进入管制,如安全、环保、节能等方面的准入条件);进入以后,提供公平的竞争条件,让这个社会有梦想、有能力的人经历并分享这个竞争过程。

行业管理者的另一个担心是,如果放开竞争,一哄而上,一方面摊子小,达不到规模经济,另一方面,可能供过于求,出现产能过剩。如果将汽车产业发展作为一个过程观察,这些问题其实并不突出,且属于所谓“发展中的问题”;即使有问题,也主要应由企业自己而不是行业管理者来解决。在大众消费推动的汽车产业起步时期,当消费快速增长时,会出现供不应求的情况,即使企业规模小,仍然可以获取先进入的丰厚利润。2002年、2003年两年汽车产业出现爆发式增长时,一个企业只要能装配出汽车,就能赚大钱,便属于这种情况。对处在成长期的汽车产业来说,在其达到产销峰值以前,所谓产能过剩,只是一个不长的阶段性现象。何况市场导向的企业事实上比其他人更关心供求关系变化,以便及时做出调整。2004年,当汽车行业出现增长回落时,一些进入不久的民营企业又宣布退出。有些企业在行业景气好时所作的扩大产能规划,当景气下降时会有所调整。还有些企业高调宣布的所谓企业扩产计划,很大程度上是一种市场策略,自己并没有当真。那种以为行业管理者比企业自身对企业投资风险更关心、更敏感,因而需要通过行业进入审批防止过剩的假定,在逻辑上和现实中都是无法成立的。

任何人的理性都是有限的

通过审批防止生产过剩有一个事实上的逻辑前提,即认为行业管理者比行业内的投资者、生产者“更富有远见”,能够准确预见到未来行业供求平衡点。由于所处位置不同,行业管理者可能获取更多信息,而且可以假定他们更加“聪明”。但是,在人的“理性有限”这一点上,行业管理者与其他人是一样的。如果试图“管理”或消除行业未来发展中的不确定性,总是会陷入困境。这正是需要市场起作用的地方:通过价格涨落调整供求变动和未来预期。人们可以利用自身的智力和经验预测未来的变动,而且好的预测必定要以市场提供的信号为依据,但不可以替代市场在这方面的基础作用。

事实也一再证明了这一点。2001年6月,当时的国家汽车行业主管机构出台“十五”时期中国汽车发展规划,提出计划结束时的2005年,中国汽车产量达到320万辆,轿车产量达到110万辆。由于汽车产业爆发式增长,这一指标在2002年底就被打破了,到2005年底,实际汽车产量达570万辆,轿车则达277万辆。这种规划指标与实际产量呈现很大差距的情况,也发生在钢铁、电力、煤炭等产品上。尽管人们对这些重要产品的如此规模和速度的增长有不同看法,但行业管理者,在说宽一点,也包括政策研究者,包括企业生产者、投资者,对中国现阶段经济发展的规模和潜力,存在着估计严重不足的问题。行业管理者的预测出现偏差是完全可能和正常的,问题在于把这种预测放在什么位置:仅仅是一种观点或看法,还是作为政府管制的依据。如果是后者,一些人预测上的失误或不确定性将要求整个社会付出代价。

作者系国务院发展研究中心副主任。

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