东营民生“全覆盖”的启示

王建新 孙 洁 张 阳

山东省东营市东营区的“全覆盖”政策,有效保障了基本公共服务均等化的实施,

为财政科学化、精细化管理拓宽工作思路。

基层政府公共服务提供能力的大小和水平,也直接反映着整个政府的执政能力。目前,东营区全面实现了惠民政策“全覆盖”,即:城乡困难群众最低生活保障全覆盖、城乡困难群众大病医疗救助全覆盖、城乡义务教育免杂费和贫困生救助全覆盖、农民和城镇居民医疗保险全覆盖。

通过实施“全覆盖型民生工程”,东营区为强化基层政府公共服务能力提供了很好的范例。我们通过东营区实际运行的调研,总结了东营区具体经验。

基本保障动态覆盖

为确保民生,实现城乡基本生活保障全覆盖。东营区严格按照国家和省、市有关城乡低保的政策规定,结合东营区实际,制定出台了《东营区城市居民最低生活保障工作规范》,《东营区农村居民最低生活保障实施细则》等制度,规范并完善了城乡低保申请、调查核实、审查审批等程序。在实际操作过程中,对申请低保程序不断进行完善,由原来的一张申请审批表,逐步增加了《个人申请》、《家庭收入证明》、《个人声明》、《赡养人收入证明》等一系列内容,增强了低保工作的可操作性和透明度。同时,区、街道(镇)全部实现了低保信息计算机联网,按照统一的模式建立健全了城乡低保对象三级档案。

从2008年1月1日起,东营区建立了物价上涨与城乡困难救助联动机制,对城乡低保对象实施生活补贴制度,有力缓解了困难群众因物价上涨所造成的生活压力。

同时,对低保对象的管理,一方面实施动态管理制度。建立健全低保家庭收入科学评估机制,对符合低保条件的随时纳入保障范围,家庭收入发生变化的及时增发、减发或停发低保金。对取消城市低保待遇的,管理审批机关履行必要的程序,由居委会以适当方式通知本人,并说明理由,由街道(镇)或委托居委会、企业工会办理取消低保待遇手续,收回低保证;另一方面创建分类管理办法。为了能够使低保工作效率更高,使低保的效果更好,2007年,东营区创建了低保对象ABC分类管理制度,对不同类型的低保对象实行不同的管理办法。具体分类为,A类:“三无”对象,一年复核一次;B类:家庭收入相对稳定的,半年复核一次;C类:家庭收入经常变化的,每季度复核一次。这种做法,合理区分了不同低保对象采取不同的保障办法,从而满足了不同低保对象的不同要求。

除此之外,东营区建立了最低生活保障分类施保制度,具体的条件和标准为:一是重病患者且需常年用药治疗的人员,增发其家庭低保金额的30%;二是夫妻双方有一人无劳动能力且需赡养无收入高龄(70岁以上)老人的,增发其低保金额的10%;三是特殊困难家庭,增发其家庭低保金额的30%。

缩减城乡教育悬殊

东营区为突出基础教育,实现了城乡义务教育免杂费和贫困生救助全覆盖。同时,制定出台了《东营区镇级政府教育执法综合督导评估实施细则》。教育局成立了以主要领导为组长,建立健全学生救助工作管理机制,确保各项政策措施顺利实施。

此外,在改变城乡之间学校之间的办学条件悬殊、教师的福利待遇差距悬殊等教育发展不均衡的局面,东营区对义务教育实行了“以区为主”的管理体制改革。2006年4月在区会计核算中心设立教育专柜,对全区农村中小学财务实行统一管理,“三免”经费、援助资金及各类专项资金一并纳入统管范围,实行区级“集中管理、统一账户、分户核算”的财务管理运行模式,有效地杜绝了部分学校开支混乱的局面,规范了学校财务管理。“以区为主”,统筹管理的体制模式重点包括以下两方面:

一方面坚持五个统一。所谓“五个统一”就是:统一制定城乡教育发展和教育布局规划;统一学校建设标准;统一配备学校的设施设备;统一城乡教师的配备标准。做到编制统一,要求统一,还对规模小的农村小学的教师配备标准适当放宽;统一城乡教师的福利待遇,探索人事制度改革,促进城乡教师流动。

另一方面城乡同步发展。有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头,逐步实现义务教育的均衡发展。在“以区为主”的管理体制下,通过撤并、扩建和新建,学校条件不断完善,尤其是薄弱学校的校园建设、设施设备的配备都上了一个新台阶。

同时,严格教育救助程序,规范资金管理。加大实施力度,严格控制辍学,办理校方责任险等。

大病求助不封顶

东营区为确保病有所医,不但实现城镇居民和农民医疗保险全覆盖,而且大病求助上不封顶。主要体现为四点:

首先,城镇居民医疗保险的全覆盖。建立城镇居民基本医疗保险试点工作部门联席会议制度。一方面扩大征缴面。在参保工作启动前做好大量的调查摸底工作,把参保办理地点放在教育延伸到学校、社区。另一方面强化基金管理。对城镇居民基本医疗保险管理、服务、运行的监督,根据规定在国有银行专设了收支过渡户,并将收入过渡户的资金定期划入财政专户;对居民医保工作的检查考核;对镇、街道办和区直各部门开展城镇居民基本医疗保险试点工作的监督检查。同时,加强经办机构建设来确保试点工作的顺利实施。

其次,农村居民医疗保险的全覆盖。主要体现在:一是广泛宣传;二是创新运行机制。这主要包括:合理划分使用资金、拓宽补偿范围、逐步提高补偿标准、简化补偿程序、加强药品购销管理、规范资金运行、实行公示公开;三是加强定点医疗机构监管。主要从强化业务培训、实行动态管理、规范用药行为入手。

第三,城市困难群众大病医疗救助。2006年,东营区开始实行城镇居民医疗救助制度,对参加城镇居民医疗保险的城镇居民在定点医疗机构年度发生医药费用3万元以上的部分,城镇低保对象、烈属、因公牺牲军人家属、病故军人家属及七至十级残疾军人在定点医疗机构年度发生医药费用1万元以上的部分,根据家庭情况给予医疗救助。为充分体现惠民政策全覆盖的原则,在救助标准以上的部分不设上限和封顶。

第四,農村困难群众大病医疗救助。根据《东营市农民医疗保险大额医药费用救助办法》的规定,参保农民当年医药费用超过3万元的部分纳入市级大额医药费救助。为充分体现惠民政策全覆盖的原则,在救助标准以上的部分不设上限和封顶。

“全覆盖型”东营五启示

东营区推进基本公共服务均等化的亮点是通过建设四个“全覆盖型”的民生工程,实现基本公共服务均等化。我们归纳总结,得出五点启示:

启示一:“全覆盖”有效促进基本公共服务均等化。

全覆盖型民生工程的含意就是让民生工程覆盖到每一个社会成员,只有这样才能够达到为他们均等地提供基本公共服务的可能。

启示二:全过程的管理,多层次的监督,提升基本公共服务均等化的水平。

东营区成功的管理监督方式给我们的启迪是:在基本公共服务均等化的提供中,有必要加强全过程的管理,同时还要加强政府内部、社会公众等多层次的监督,只有这样才能够达到为社会公众有效提供基本公共服务的效率。才能够通过全覆盖型的工程建设实现基本公共服务的均等化提供。

启示三:突出资源整合,加快构建基本公共服务均等化长效机制。

通过全面动员和全方位规划实施,积极建立健全促进城乡公共服务均等化的各项体制机制;通过完善财政体制和筹资机制,为基本公共服务均等化提供构建了资金的长效提供机制;通过创新公共服务方式,建立了不断提高服务效率的长效机制;通过降低公共服务成本,建立了提高资金使用效率的长效机制。

启示四:城乡五统一,促进城乡义务教育均等化。

在教育方面,特别是义务教育方面,城乡在教育的各方面资源上都存在着很大差异性。如果不能做到东营区的五个统一,很难实现义务教育这种公共服务的均等化提供。

启示五:大病求助上不封顶,力克因病返贫之路。

一般因病返贫主要是指一些公民,因为一些大病需要求助,往往会需要数目较大的开支,如果没有足够的支持力度,想达到阻止因病返贫的道路的确不太容易。一些疑难病的医治,也往往需要几万、十几万,有时甚至会高达几十万。只有彻底解决患者的后顾之忧,才能达到防止因病返贫的目标。

总之,东营区在基本公共服务均等化提供的战略中,不仅有自己的独到之处,同时也为其他地方基本公共服务均等化的推进提供了宝贵的经验。

(作者供职于财政部财政科学研究所)