“理财创新”是一连串事件

财政,财政,总在跟钱打交道。作为政府的首席理财机构,财政部门的一切活动总是围绕着“理财”展开:如何聚财,如何整合财政资金,如何撬动资本市场资金,如何提高财政资金的使用效益……

这是一个完整的理财过程,是一个完整的逻辑链条。所以,“理财创新”是一连串事件,这种秦腔唱得特别风采有味……

曲一:“八个一块”聚财

金融危机之下的地方财政,收支矛盾尖锐特别突出,以致于有业内人士发出“2009年做到收入零增长,就是万幸”的感慨。

而就在全国各地相较往年大幅下调增收预期的情况下,陕西反其道而行之,在2009年初的预算报告中将预算收入增长的比率定在了15%,“这对陕西财政是一个很大的挑战,全国平均增速仅有5%左右,中央本级的增长比率更低。应该说,定这样一个指标是需要有魄力的,尽管有压力,财政厅经过反复权衡,还是毅然定下了这个目标。这一指标,从我省经济发展态势看,安排的非常积极,要完成这个目标,任务也相当艰巨。”陕西省财政厅国库处处长常艳玲这样说到。

而决策的艰难,也得到了陕西省财政厅预算处处长夏晓中的印证,“岁末年初,受全球金融危机影响,全省财政收入增幅大幅回落,支出项目增多,收支矛盾尖锐,一些同志出现了畏难情绪,对编制2009年全省财政收支预算信心不足。”

在巨大的压力与尖锐的矛盾下,陕西省财政厅厅长刘小燕萌生了“八个一块”的思路,“去年金融危机开始显现的时候,当时我的思想上就有一个概念,明年保增长的任务肯定很重,从那时起,就开始考虑如何增强支持经济建设的力度,我们就想出了‘争取中央支持要一块、新增财力增一块、现有专款挤一块、压缩支出省一块、盘活存量挖一块、国债转贷和外债借一块、资源变现换一块、资本市场撬一块等‘八个一块的筹集资金思路”。

这“八个一块”的思路,是在扩内需、保增长过程中“前所未有的出招”,突出反映了陕西财政在陕西经济社会发展中发挥着越来越重要的作用,“‘八个一块的思路,就是为了筹集相当一部分建设资金,在战危机、保增长的过程中能够起作用,能够发挥效益,所以时效性这就非常重要。如果差一个月,那影响就可能很大了。”预算处副处长李明怀对“八个一块”思路的果断出台给予了高度评价。

经过“八个一块”的多方筹集,2009年,陕西省财政用于支持经济建设方面资金达130亿元,是2008年的2.29倍。与此同时,省财政厅同陕西省级主管部门加强沟通联系,积极做好项目对接和项目申报工作,尽最大努力争取中央支持。

“今年我省省本级新增财力只有42亿多,但省财政通过‘八个一块等措施,当年筹集支持经济建设资金却达到了130亿元。应该说,是这么多年来,省财政支持经济建设资金量最大的一年。” 夏晓中如此坦言。

曲二:尚方宝剑+“拼盘项目”

财政资金的整合问题,是一个带有全国普遍性的老大难问题。“财政资源分散在各个部门,如村级社会事业公共建施建设资金和项目安排,由于职能和分工不同,分别由组织、宣传、发改委、文化、信息、卫生、体育、广电、计生、出版等多个部门管理,这种状况,加大了部门之间的协调难度,致使相当一部分财政资金使用分散,效率不高。”陕西省财政厅教科文处处长习云杰对此毫不讳言。

习云杰长期在省财政厅教科文处任职,故对资金整合的难度有着十分清醒的认识,“资金整合涉及到利益在各部门之间、部门内部的重新调整,难度可想而知。要想真正推行下去,必須得有一个‘尚方宝剑”。

正是在陕西省政府主要领导“统筹各方面的资金,集中财力,办大事、办难事、办急事”的思路之下,陕西省财政厅在教科文资金整合和支农资金整合上尝试了新的做法,实现了突破。

2008年底,陕西省财政厅召集了陕西省教育厅、科技厅、文化厅、人口计生委、教育局、文物局、科协、科学院等8个省级教科文部门召开专项资金整合座谈会,对专项资金整合工作进行了安排部署。

为了更容易推行资金整合,陕西财政厅采取了先易后难的策略。2009年年初,陕西省财政厅先后与省科技厅、省教育厅、省人口计生委、省文化厅等8个部门就专项资金整合意见和实施方案进行讨论沟通,按照中央、省、市、县整合,预算内外整合和板块整合的思路,制定下发了《关于加强教科文专项资金整合地意见》和8个专项资金整合方案,对用途相近的专项资金项目进行整合。

中央、省、市、县专项资金的整合。即将中央、省、市、县专项用于支持地方改善公益性文化事业单位设施状况的专项资金,统筹安排,集中使用,形成资金规模。文化体育与传媒事业方面重点将是中央、省、市、县安排的用于民生“八大工程”文化重点资金项目,包括乡镇文化站建设工程,农村电影放映工程,文化信息资源共享工程,村级文化活动器材配送工程,送书下乡工程,农村文化人才培训工程,农村舞台艺术创作与繁荣工程个方面的资金整合起来。

预算内外资金的整合。即将部门财政预算内安排的资金和部门预算外收入等非税收入资金整合起来。教育事业方面重点将高等教育预算内资金和学费收入等资金捆绑使用,支持高等教育事业发展。

系统内部专项资金的整合。各部门应对设置多年、目标任务已经完成或已不适应事业发展需要的专项资金给予以撤销;对于目标、用途相同或相近的专项资金予以归并。

在具体整合方式上,主要采取规划和“拼盘项目”整合的方式,通过规划和重点项目,按照三种整合方式,更好的为解决事关教科文事业发展的长期性,基础性问题提供财力支持。

通过资金整合,专项资金数量由82个减少到31个,改变了过去项目规模小,分散,无规划的做法,提高专项资金的管理水平。

但对于难度更大的部门之间的整合,习云杰亦坦言,“这一块正在探索之中,可能需要一个更加漫长的过程。”

曲三:“集散户”撬银行资金

省级财政专项资金存放商业银行模式的改革是陕西财政今年力推的一项改革。

一般而言,财政资金与商业银行的关系模式是这样的:省财政资金通过在商业银行设立专户来进行支付,这对加强财政资金管理、减少资金拨付环节、防止挤占挪用发挥了积极的作用。

但随着财政专户资金规模的不断加大,专户资金管理中出现了一些亟待解决的问题,“专户开设过多,专户的结余量太大,影响财政资金的使用效益,这问题在全国也是一个普遍性的问题。”作为此项改革的直接参与者,常艳玲对原有模式深有感触。

但推行原有模式的改革,曾出任陕西省政府金融办首任主任的刘小燕还有着更长远的考虑,“我觉得财政一直很紧张,而金融市场却很有钱。我们存在银行的财政资金平时有几百个亿。今年,我把财政的存款和你银行对当地经济的支持挂钩,我们搞了几个指标体系,打分排队,对支持地方经济发展力度大的银行给予存款倾斜。”换句话说,推行原有模式的改变,将会充分利用专户沉淀资金撬动银行信贷资金,支持陕西经济快速发展。

改革的核心是陕西省财政厅设立专项资金集散账户,对专项资金进行统一归集、统一支付、统一调度、统一核算,实现财政专项资金的统一管理和规范运作。

在方案出台之前,省财政厅主动召集所有银行开会,“刘厅长主持,给银行讲改革的初衷。大银行没有意见,说这样很规范了;小银行以前没有份额,这样一来也有份额了,积极性也很高。而且办法都是公开的。在这个事情上,财政厅真正做到了让大家心服口服,”陕西省财政厅一位干部介绍说。

这个新机制有几个好处:第一调动银行,拿财政的钱撬动银行资金,加大对地方经济发展的支持力度;第二,让财政对专项资金管理更到位。同时,也减少了银行间的无序竞争。

这是一项多方共赢的改革。

曲四:“四挂钩”推进支出管理

支出进度问题,也是一个带有全国普遍性的难题,“全国大体都一样,前10个月支出进度很慢,后几个月猛增。如何在前期保持一定的支出进度,熨平这种支出进度前后的巨大差异,是一个十分头疼的问题。”一位业界人士如此概述。

“陕西去年的平均财政支出进度达到了88%,这在全国是比较高的,但总有一种财政推着部门花钱的感觉。刘厅长非常重视这个问题,支出管理是厅党组理财思路中要着力解决的一个重大问题,她要求支出进度要均衡,要不断提高效益,像支持抗震救灾、扩大内需一样,加快资金拨付,提高资金使用效益。”常艳玲这样介绍“四挂钩”出台的背景。

此外,在当前经济回稳的关键时期,对陕西这种西部省份而言,只有把资金尽快下达到项目上,才能充分抓住机遇,抢到时机,实现效益最大化。

所谓“四个挂钩”机制,即建立预算安排与结余资金挂钩的机制,建立专项资金分配与部门资金使用效益挂钩的机制,建立对市县分配资金与市县支出进度挂钩的机制,建立对市县调度资金与市县支出进度挂钩的机制。“目的就是通过建立长效机制,激励督促各市县、各部门把加强财政支出管理、加快支出进度作为一件大事来抓,切实抓紧抓实抓好。”常艳玲告诉记者。

预算的安排与资金的结余挂钩。现在各个部门对预算的安排是非常重视的,但是钱给了部门之后,如果钱花的快慢没有硬的制约,势必会影响资金的使用效率。因此,陕西省财政厅在年初安排预算的时候,就把它上一年的预算资金情况作为一个依据。如果资金使用完了,效益很好,根据项目的具体情况,省财政厅会继续支持。如果只使用了50%,在第二年就会少安排或不安排。

“核心就是从资金安排源头上,将预算编制与部门的资金结余有机挂钩,这样就形成了一个体制的循环,有利于效益的提高。”省财政厅预算处副处长李明怀如此说,但他也承认,“对结余资金的处置势必触及到部門和单位利益,会遇到来之各方面的阻力,具体的操作模式还在细化之中。”

专项资金分配与部门资金使用效益挂钩。事实上,这就是一个专项资金项目绩效评价的问题。这是一个大的方向,但是就目前来说,也是有很大的难度,比如,财政支出的绩效评价还在试点阶段,覆盖面不全,资金的使用效益难以科学、准确的认定等。但“这个挂钩从效果上来看比第一个挂钩更长远。前一个是时间的问题,这一个是效益的问题,更长远一些。资金分配与资金的使用效益挂钩,从制度上解决资金使用效益问题,有利于提高财政资金分配的科学性和准确性。”常艳玲说。

对市县调度资金与市县支出进度挂钩。“市县上一年钱使用的慢,从一定意义上反映了市县不急需这个钱。省上今年调度的时候就会慢点给,但如果市县使用快,省上就给奖励。对市县的资金分配与其支出进度挂钩,道理是一样的。目的就是督促市县加快支出进度,提高资金使用效益。”常艳玲如此分析。

这四个挂钩,围绕的是进度和使用效率问题,是科学化、精细化管理的一个具体的方面。

说到底,“四挂钩”是一种财政激励机制,鼓励市县和省级各主管部门从效率和效益两方面入手,又好又快地使用资金。