以“禁止准入区”为切入点推行生态补偿机制

郑道福　金　洁　徐建海　詹卫军　高晓洁

“以禁止准入区为切入点”的含义

传统发展模式中，生态环境价值往往不被考虑，导致“环境无价、资源低价、商品高价”，资源开发者往往把开发造成生态破坏的外部不经济性转嫁给社会。建立和完善生态补偿机制，是缓解和有效解决这一问题的关键。浙江省乐清市以“禁止准入区”为切入点，在推行生态补偿机制建设方面展开新的成功的探索，并取得阶段性的成果。

2006年以来，乐清市生态办、发改局、环保局、财政局等有关部门就对乐清市开展生态补偿机制的建设做了大量的尝试性和探索性的工作。2008年，乐清市人民政府综合各部门的意见和建议，出台了《关于对乐清市生态环境功能禁止准入区实行生态补偿的通知》。根据《乐清市生态环境功能区规划》，乐清市划分为禁止准入区、限制准入区、优化准入区和重点准入区等四类区域。

禁止准入区是生态功能极重要、生态环境极敏感、具有特殊保护价值的地区，也是对维护区域生态安全具有重要作用的地区。禁止准入区内禁止建设任何与其主要生态服务功能无关的项目，但在该区域的乡镇群众多年来直接或间接牺牲了一定的经济利益和发展机会。按照“谁保护、谁受益”和多元筹资、定向补偿的原则，对该区域内的或与该区域相关的生态建设项目给予优先安排、重点支持，给予生态保护投资者一个长期比较稳定的回报，进一步提高该区域群众保护生态环境积极性，这对于全面落实科学发展观，努力实现全市经济社会发展与生态环境保护的“双赢”具有十分重要的意义。

乐清市在禁止准入区试行生态补偿机制，既体现生态补偿机制的基本原理和基本原则，同时更加侧重实际可操作性，做到四个明确：“补偿范围明确、补偿资金明确，补偿方法明确，补偿路径明确”，取得了成功的经验，并不断完善政策措施，这一做法得到了浙江省环保局和温州市环保局的认可，在浙江县市一级层面大力推广。

推行生态补偿机制的新探索

1乐清市生态补偿范围的确定

乐清市首次实行生态补偿试点的范围为《乐清市生态环境功能区规划》所划定的禁止准入区，包括雁荡山风景区资源保护生态环境功能区(雁荡山“二灵一龙”核心景区)、西门岛红树林保护生态环境功能区、淡溪水库饮用水源保护生态功能区、白石水库饮用水源保护生态功能区、钟前水库饮用水源保护生态功能区和十八生水库饮用水源保护生态功能区等6个，总面积为16.96 km²。6个禁止准人区和其相关区域工程类项目涉及乐成镇、城北乡、白石镇、淡溪镇、岭底乡和雁荡镇等6个乡镇49个村。

乐清市生态补偿主要针对禁止准入区内或为该区域服务的相关区域的饮用水源保护工程、农村生活污水处理工程、农村生活垃圾处理工程、生态公益林建设保护工程和经市人民政府批准用于该区域环境保护事业等项目。

2乐清市生态补偿的主要方式

(1)禁止准入区的相关区域安排工程类补偿。原则上只对禁止准入区进行生态补偿，但由于禁止准入区的相关区域如饮用水源的上游区域对禁止准入区贡献巨大或影响巨大，必须考虑一并实行生态环境保护，因此对饮用水源的上游区域安排生活污水、生活垃圾、水源保护三种工程类型的生态补偿，但不对生态公益林实行生态补偿。

(2)生态公益林保护项目所归属的行政村在禁止准入区相关区域但在禁止准入区以外的不安排工程类补偿。如果生态公益林保护项目归属的村庄在禁止准入区以外的，根据轻重缓急有别的原则，首次暂不安排工程类补偿，只享受生态公益林保护类补偿。

(3)资金测算。考虑到首次生态补偿所涉及的村庄规模较小，因此，工程类补助资金以平均法统计，每个村的生活污水处理工程投资补助以50万元计，生活污水处理工程补助49个村(其中12个村已经完成)共需1850万元；每个村的生活垃圾工程补助以0.5万元计，每个乡镇的垃圾中转站工程补助以10万元计，共需95(0.5×50+7×10=95)万元；饮用水源保护工程补助共需600万元。工程类补助资金总计2545万元，分5年实施；生态公益林保护类补助每年约6万元。

3、乐清市生态补偿资金的筹措和使用

(1)设立生态补偿资金，实行专款专用、项目管理。生态补偿资金主要来源；生态市建设专项资金每年筹资规模确保500万元以上。今后随着补偿范围的扩大和机制的进一步完善，逐步扩大资金规模。

(2)生态补偿资金使用实行项目化管理、分线负责。①对位于禁止准入区内或相关区域的农村生活污水处理工程，由项目实施单位提出申请，经当地乡镇政府初审后集中上报市环保局，市环保局按规定程序对其进行审核，经审定合格后给予工程补助。农村生活污水处理工程实施分级负担机制，由实施单位负担10％、市级补助90％。②对位于禁止准入区内或相关区域的农村生活垃圾处理工程，由市“清洁乡村行动”领导小组办公室审核、汇总后报市环保局。生态补偿资金用于乡镇集中式中转站和村庄垃圾收集房土建部分，在原规定的基础上再给予乡镇和村所负担部分50％的补助。具体由旧村改造指挥部组织实施。③对位于禁止准入区的生态公益林保护项目，由市农业(林业)局审核、汇总后报市环保局。除按原有的有关标准补助外，生态补偿资金再予以每年每公顷30元的补助。具体由市农业(林业)局组织实施。④饮用水源保护及其他经市人民政府批准的补偿项目由项目实施单位提出申请，并上报市环保局，市环保局按规定程序对其进行审核，项目验收合格后给予补助。

(3)项目建设单位应严格按照国家有关财务制度规定使用专项资金，加强财务管理和会计核算，提高资金使用效益。当年没完成的项目，结转下年度继续安排。严禁截留、挪用和转作他用。项目实施单位应及时向当地乡镇政府、主管部门和市环保局报告项目实施状况，当地乡镇政府负责日常督查。

(4)使用生态补偿资金的项目完成后，要达到保护生态环境、补偿平衡的目标，项目实施结果报送市环保局。市环保局不定期地对生态补偿资金的使用情况进行监督检查，落实跟踪问效。

实践中提出的意见建议和努力方向

乐清市在全省第一个结合生态环境功能禁止准入区推出了生态补偿政策，但离真正意义上的生态补偿机制还有不少的差距，尚需在以下几个方面不断实践，努力完善。

一是扩大补偿范围。除生态环境功能禁止准入区以外，乐清市的生态环境功能限制准入区还有很多地方担负着重要的生态保护功能，但这次试点方案并没有纳入。

二是拓宽资金渠道。每年500万的生态补偿资金非常有限，远远不够，建议给予增加。另外，除生态建设专项资金外，还可考虑对水资源费、林业恢复保证金、矿山恢复保证金、景区门票、海域使用金进行统筹，扩大资金筹集量。

三是整合部门力量。要加强部门、乡镇的密切配合，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进生态补偿机制的全面、快速建立。

四是社会力量参与。充分发挥人大、政协及社会各界关

注生态补偿机制的热情，积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，多方并举，合力推进。

五是深入科学研究。进行深度生态补偿科研，建立环保科研专项经费，用于环保科技支撑力量建设，优先保证深入进行生态补偿科研费用。

乐清市以禁止准入区为切入点建立生态补偿机制，使我们认识到，这是一项双向互动、不断提高的工作，既需要自下而上的实践与探索，在实践中不断积累经验，并把经验升华为理论；也需要自上而下的政策、法规配套，不断强化生态补偿的制度化运行。我们认为需要从以下几个方面加强工作。

1加强生态环境保护和生态补偿的立法工作

环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。必须加强生态补偿的立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。建议尽快制定相关法规对我国生态、经济和社会的协调发展做出全局性的战略部署，对生态环境建设做出科学和系统的安排。同时，修订有关法规，使其更关注农村生态环境建设，完善环境污染整治法律法规，把生态补偿逐步纳入法制化轨道。

2完善现行保护环境的税收政策

增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税。将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采与促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。同时，加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费中使用于生态补偿的比重。

3加快建立“环境财政”

把“环境财政”作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度，多渠道扩大资金来源。按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。大力推行清洁生产，发展循环经济，发展生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局；大力支持开发利用沼气、风能、太阳能等非植物可再生能源，以解决山区、老区农村燃能问题。

4建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制

建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径，在土地开发中积累生态环境保护资金。积极利用国债资金、开发性贷款等，努力形成多元化的资金格局。

5积极探索市场化生态补偿模式

广泛开展宣传教育活动，树立科学发展观，引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映其稀缺程度，达到节约资源和减少污染的双重效应。积极探索资源使(取)用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者通过自愿协商实现合理的生态补偿。

6提供完善生态补偿机制的科技和理论支撑

完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程，尚有很多重大问题需要深入研究，并提供科学依据。如，需要探索建立适合乐清实际的资源环境价值评价、开展自然资源和生态环境统计监测，开展“绿色GDP”核算，研究自然资源和生态环境价值的量化评价，研究资源耗减、环境损失的估价方法，使生态补偿机制的经济性得到显现，还应努力提高生态环境恢复和建设的技术创新能力，大力开发利用生态建设、环境保护新技术和新能源技术等、为生态环境保护和建设提供技术支撑。

(责编胡明刚)