我国高校党政权力协调问题探究

杜　艳

摘要：文章提出解决好高校党政权力协调问题意义重大，但目前我国高校出现了一些诸如党政权力越位、错位、缺位等不协调现象，这就需要分析其原因所在，提出针对性的对策建议解决问题。

关键词：党政权力协调；党委校长；集体领导力

中图分类号：G647文献标识码：A

文章编号：1674-1145(2009)06-0055-03

《中华人民共和国高等教育法》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确规定，高校实行党委领导下的校长负责制。根据这一规定，高校党委为首的政治权力和以校长为首的行政权力之间既是领导和被领导的关系，又是决定和执行的关系，也是一种特殊的分工和协作的关系，既不同于同一组织内部不同部门间的专业分工和协调配合的关系，也不同于同一组织内部不同层次间集权和分权的关系。协调党政权力是落实党委领导下的校长负责制的核心，是深化高校内部管理体制改革的关键，是高校持续健康发展的保证。解决好高校党政权力协调问题意义重大。

一、我国高校党政权力不协调的表现

在现行领导体制下，我国高校党政权力关系总体还是比较协调的，能够保持体制有效运作。但是党政权力不协调现象也很凸显，主要表现为：

(一)权力越位

1、党委大权独揽，以党代政：党委应主要负责宏观决策、侧面监督、政治思想引导等，但大学以党委为首的政治权力盖过行政权力，权力集中于党委甚至集中于党委书记，以党代政的现象也一定程度存在。而以党代政的后果是严重的，其一，妨碍校行政独立有效地履行法定职能；其二，导致党委对学校改革和发展的重大问题深入研究不够，决策民主化、科学化水平不高；其三，削弱了党委的监督职能，使得党委对校行政的监督形同自体监督，使得权力失范进而权力滥用成为可能。另外由于党委独揽大权又实行集体领导制，则容易衍生集体领导制的弊端，其一，形成“责任分散效应”；其二，应验“帕金森定律”会议繁多，但议而不决、决而不行、行而无果；其三，党委决议对政治效益和社会影响的考虑多过成本效益，容易造成成本效益比失衡；其四，对外界环境适应性差灵活度低，领导效率不高，“并不是所有的事情都可以用更加民主的办法来改进”。

2、校长专权治校，以政代党：随着现代大学的“巨型化”，组织机构的复杂化，时代环境变化的快速化，大学校长的权力获得了明显的强化，大学校长使用手中的权力不再完全是阿什比描述的那么“含蓄”，而越来越像企业CEO那样直截了当。于是“校长治校”理念流行，出现党委职能萎缩，校长专权治校，以政代党的现象。校长专权治校，虚化党委带来一些不利之处：第一，可能背离社会主义方向，出现“八九学潮”之类的极端现象；第二，重心在行政管理，追求速效与效果，可能淡化学术研究，轻视学术人才，行政官僚本位盛行；第三，行政领导层为取悦上级有可能盲目进行短期行为，损害教职工和学生群体的切身利益；第四，缺乏必要监督的行政领导层可能进行权力寻租，滋生腐败；第五，权力集中于校长，有可能因校长个人能力有限或权力异化而导致决策失误，影响学校事业发展。

3、党政权力均衡，共管共治：更多高校党委领导班子和校长为首的行政领导班子权力没有高下之分，两者“势均力敌”，党政班子对于一些能够获取更多资源取得较好且可以量化显性化效果的事可能抢着管，共同决策甚至共同执行的情况常常发生。这种党委和行政重叠议事，共同决策、共同实施、共同监督评估的多头指挥管理方式的弊端也显而易见：一是违背了决策、执行和监督分离的科学管理原则，造成资源浪费，管理效率低下；二是有时党政决策冲突又互不相让，造成下层职能部门的两难境地，办事人员往往无所适从；三是造成“公章旅行”的怪现象发生，同时办事程序复杂化，执行主体及责任等模糊化。

(二)权力缺位

公共组织也是一个“经济人”，拥有自身利益诉求，渴望实现自身利益最大化，再者所有事都需要由个体操作完成，所以与权力越位相比，有些可能伤及自身所在群体利益、对自身利益群体无损也无利、遇到的阻力比较大、短期内无法看到显性成效的事宜，不管是党委还是行政都没有管理处理的积极性主动性，必然是极力推拖不办。如此导致的直接后果是一些相关的部门或个体利益受损，问题长时间得不到解决，或者事情最后得到了解决但也付出了时间、精力、财力等的惨重代价。当然如此权力缺位的间接无形后果便是学校名誉声望受损，影响学校事业发展壮大。

(三)权力错位

高校党委的存在是国家为了加强对高校的政治思想控制而实行的一种中国特色的领导体制，它的职责主要在于管党。管大事，管干部，而校长为首的行政领导班子主要是利用自身在管理方面的专业特长进行行政管理，负责学校经费筹集、人才引进、对外交流等。然而现实中，高校常常是党委班子管着行政班子应该管的事，行政班子又管着党委班子应该管的事。这样一来，便是“外行管内行”，管理效果可想可知：不该管的因专业知识的缺乏没管好，该管的因有限的精力被分散也没管好，降低了管理的专业化、科学化水平和工作效率。

二、高校党政权力不协调的原因

我国高校党政权力的不协调有着深层次的原因，客观深人地分析高校党政权力不协调的原因是正确解决该问题的基础和前提。

(一)制度设计安排缺失，党政权责利规定模糊

制度是学校一切工作的“灵魂”，哪里制度稳定，哪里便一切稳定；哪里制度动摇，哪里便一切动摇；哪里制度松垮，哪里便一切松垮和混乱。制度是处理利益关系的规则体系，而权力是对利益状况的影响能力。可见，制度是影响党政权力协调的一个重要因素。

从管理学的原理来看，“在同一部门只存在一种统一的指挥系统，且命令的发送应具有单一性口径，这样才能保证政令的畅通”。权力核心越多，或权力结构越是复杂，越容易造成职责不明和权力越界现象。我国高校的党委书记和校长都由上级部门任命，在大学这个“松散结合系统”中存在并非严格科层等级体制的“双首长制”，两者地位不分高下，权力拉锯回合。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《中华人民共和国高等教育法》都对党委职责作出了规定，但文字表述不一样，且“教学、科研、行政管理等工作中的重大问题和基本管理制度等重大事项”内涵不清楚，定性不定量，可操作性低。《高等教育法》规定，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：……”这是总括性的描述，所列六项也不能涵盖本学校的全部行政管理工作，同时又和“教学、科研、行政管理等工作中的重大问题、基本制度等重大事项”的党委职责有重叠之处，很难厘清党政职责权限。另外，《高等教育法》缺乏对法律责任的规制。高校的管理责任，至少涉及决策、行政、教学与学术、监督评估责任四个方面。这些责任。完全由校长负责，显然不恰当。根据目前的法律规定，党委领导但党委负什么责任没有规定，校

长负责但校长无法负决策、学术和监督责任。再者，利益规定也不清楚。权力和利益关系密切，“权力是一个人为取得将来的具体利益的现有手段。”市场经济的起点和原动力是人们对利益的追求。高校党政领导自身也追求个人与部门利益，当他们对利益追求发生冲突、想实现更多利益、自己的付出所得与别人付出所得相比产生被剥夺感时，权力就会发生冲突，就必然会通过掘取更大权力获取更多利益。权力之争本质是利益之争。

(二)党政单边治校，大学内外监督虚位

目前我国高校权力结构不尽合理，党委或行政权力居于支配地位，单边治校，学术权力和社会力量受到排挤，监督虚位。我国高校党委书记、校长都由国家教育行政部门指定，书记、校长主要对上级任命部门负责，但上级政府只能靠制度政策来宏观管理高校，而制度政策自身缺陷，政府对党政权力起不了微观监督作用；在校内实行党委领导下的校长负责制，但党委没有选举或罢免校长的权力，不能通过相应激励惩罚机制对校长进行有效监督，校长不必对党委负责，也没有权力监督党委；其次，政治权力、行政权力凌驾于学术权力之上，教师和学生的主体地位不能凸显，对人才和知识不够尊重，且党委、校长拥有人事任免奖惩权和学生管理权，教师学生大多数情况下只能被动执行上层命令，从这个意义上说，教师学生担负不了监督职责；再次，高校发展和社会进步息息相关，但这种关系宏观而间接，尽管学生家长和一些校友是直接利益相关者，但力量相对薄弱分散，无法形成强有力的组织监督高校管理。由此看来，大学内外监督党政主体的力量薄弱，决策权、行政权明显高于监督权，忽视了监督权与决策权、行政权的平等性、独立性和相互制约性，使监督权形同虚设。当权力没有约束或约束力量很小时，权力必然出现不协调。

三、协调高校党政权力的对策建议

从导致问题的原因着手，笔者提出以下两点解决高校党政权力不协调问题的对策建议：

(一)努力完善相关制度，明确高校党政权责利

制度可以赋予权力也可以约束权力，会使权力更具有稳定性、权威性，科学有效、合理合法的制度对协调党政权力意义重大。鉴于此，相关部门应尽快完善相关法律条例，尽可能消除权力不正当行使的制度漏洞。其中关键是清晰化党政职责：“公立大学运行的环境具有极强的政治性……常常以为自己的职责主要是向各种政治支持者负责，而不仅仅局限于大学本身的利益”。根据“党要管党，从严治党”精神，高校党委领导的核心是政治领导，主要表现为把握高校的思想政治领导权，即把好方向，抓好大事，好思想，用好干部。以“党委领导”为代表的政治权力必须重新回归到“政治领导”、“把握方向”的正确轨道，使校长的行政领导作用得到发挥，支持并确保校长独立负责地行使行政管理职权。高校行政权力是为了保证学术活动健康、顺利进行，保障大学管理高效运转的。校长及各级行政机构主要职责是贯彻落实党委决定，组织实施高校中大量的教学、科研和行政管理工作。作为大学的校长，用好行政权力是非常重要的，他主要负责全面的行政工作，组织一个有效的管理系统；调动和用好行政干部和专家、学者，提出高校总的学术政策；制定学校管理规章制度；为学校发展出主意，领导有关人员制定和修订学校发展规划；管理学生事务等。

(二)积极倡导“共同治校”，发挥各方监督作用

“高等教育越卷入社会事务中，就越有必要用政治观点来看待它，就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样。高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”教育事关人民大众切身利益，任何力量都不可能对它熟视无睹。只要有利学校事业发展，有利公众利益，以何种权力形式来主导学校生活，都是次要的。现代大学是一个与政府、社会联系紧密、发挥着越来越重要的政治、经济、文化等多种功能的社会轴心结构，哪个主体也没有绝对独立的自治权，而是各种力量“共同治校”。大学是一个典型利益相关者组织，大学内部有不同的相关利益者，而且每个利益相关者有多种利益要求。“利益相关者是环境中受组织决策和政策影响的任何有关者”。“相关利益集团是道德代理，其拥有的权力和利益必须予与考虑”。“共同治校”指党政主体、政府、民间组织、企业、公民个人等社会多元要素自愿平等协作，充分利用各自资源、知识、技术等优势，合作治理高校，发挥出“整体大于部分之和”的最大化治理效能。高校不仅要关注政治权力、行政权力，而且更要关注学术权力、社会权力。长期以来我国高校决策班子中，缺乏政府官员、企业家、普通教授、学生家长，民主党派成员和其他社会贤达等代表，违背决策民主性和决策成员的多元性要求。对外缺乏与社会的广泛联系，对内缺乏与教职工和学生的广泛联系，学术、社会力量的制约作用较为有限。“国家、市场和学校往往构成权力三角，在此三角中任何两种权力之间都存在此消彼长的关系”。适当引进市场力量，政府、社会各界及高校自身形成“三足鼎立”的权力中心，在法律

层面规约和保障校外人士的基本权益或直接使他们拥有参与和监督学校事务的权力，既有利于扩大教育资源渠道，改善教育投资环境，也有利于提高高校办学效益。