试论提高村级财务内部控制水平的方法

杨理安　林　艳

摘要：十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，村作为农村改革的基本组成单位，因此，村级改革成功与否至关重要。村级财务管理是我国农村经济管理中最为薄弱的领域之一，如何加强农村财务管理是三农工作不可回避的重大课题，试图借助企业内部控制的相关方法来解决农村财务控制存在的相关问题。

关键词：农村；财务；内部控制；方法

中图分类号：F302.6文献标志码：A文章编号：1673－291X(2009)05－0139－02

2008年5月22日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》，并将于2009年7月1日起施行。《规范》的发布标志着我国企业内部控制标准体系建设取得了重要成果，对于加强和规范企业内部控制，提高企业管理水平，防范经营风险，促进企业市场经济秩序和民生和谐具有重要的意义。这是我国继企业会计准则和企业审计准则正式颁布实施之后，贯彻落实科学发展观，促进企业和资本市场健康发展的又一重要举措。正是因为我国的企业内部控制制度已经日趋完善，所以，本文试图借助企业内控的相关经验来解决我国农村财务控制中的问题。

一、我国农村内部控制发展现状

1、农村并未建立相应的内部控制机构或者是名存实亡

目前，在我国农村中，很多农村管理者将内部控制仅仅视为一大堆文件、手册，和实际生产工作并不相关，不是贯穿于村级管理全过程的程序和方法。许多农村，对内部控制存在误解，对内部控制在农村生存发展和市场竞争中能发挥的重要作用还没有充分的认识；有的农村完全没有内部控制的概念。在不少农村中，村级的治理结构存在很大问题。村干部之间缺少相应的相互制衡机制，重大问题的决策往往都由村长或书记一人说了算。村民委员会形同虚设，村民的民主监督得不到发挥，出现了“内部人”控制(瞿志印，2008)，村民内部控制名存实亡。

2、体系不够完善和合理

我国现行的内部控制规范体系主要是内部会计控制规范体系，财政部新发布的《内部会计控制规范——基本规范(试行)》，只是定义了什么是内部会计控制，至于什么是内部控制的具体定义、构成及内容等都未明确说明。而中国注册会计师协会发布的《独立审计具体准则第9号——内部控制与审计风险》，则将内部控制定义为“被审计单位为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。”该定义也偏于以内部会计控制为主。《会计法》中会计监督的内容被归入单位内部会计监督制度的范畴。这样的体系，虽然在实务操作中比较容易，但从理论上来说，是不够全面的，而且不能发挥内控在加强村级生产经营全过程管理中的重要作用。

从形式上看，我国现行内部控制具体规范是以内容而非要素形式存在的。主要包括货币资金、实物资产、对外投资、筹资、采购与付款、销售与收款、成本费用等经济业务的会计控制。这种以内容形式体现的具体规范将会导致由于农村特点的不同而缺乏实务中的可操作性。

3、缺乏对执行情况事后的监督

内部控制系统是一套自行检查、制约和调整内部业务活动的自律系统，因此，对自律系统的监督是必不可少的。监督分内部监督和外部监督。内部监督一般由内部审计部门担任，但由于内部审计部门独立性较差，影响了它对这一职能的发挥。外部监督具体包括司法监督、社会监督(主要是注册会计师的外部审计监督)和媒体舆论监督。但由于外部监督资源稀缺，监管不力，致使其失去执行内部控制所需的外在公平性，直接遏制了其执行内部控制的积极性。许多村无视国家的法律法规，甚至弃基本的内部控制制度于不顾，对内部控制内容进行利益选择，形成内部控制成为“内部人控制”的现象。

二、当前村级财务控制存在问题所产生的原因

1、财务内部制度不健全，执行不严格

据抽样调查，有的村没有制订财务控制制度；有的村财务控制制度不完善，与现行实际情况不适应、不配套；有的村虽有财务控制制度，但执行不严格，群众监督乏力，违纪现象屡有发生。有的村干部既管钱又用钱、收入不入账、虚列支出、公款私存私用。这些现象直接导致了党群、干群关系恶化，给农村增添了不稳定因素，给农村改革带来了很大的困难。

2、农村基层干部总体素质偏低

首先，大多数干部文化素质偏低。村会计文化和专业水平不高，有的甚至没有相关经验，不会设置相关的会计账户科目，年龄和知识结构也普遍老化，业务能力不强。很多村会计还停留在生产队时代的业务水平，未能跟上形势发展的需要。村干部对财务管理的认识不到位，随意干扰会计人员的账务处理。其次，法制观念淡薄。有的村干部利用村委会换届直选制度尚不完善之机，采取非正常手段(如贿选)拉选票，以达到当选的目的。一旦当选，便控制村级财务管理权，直接插手资金的收取及支出，完全脱离了财务内部控制的监督。他们不仅将集体资金视作个人财产，用于个人及家庭挥霍、请客送礼等，而且挪用、贪污提留款及征用土地所得资金，甚至在征地过程中收取好处费，低价出售土地，不惜损害集体和村民的利益。

3、农村监督机制不到位

一是内部监督机制不健全。未按照会计工作的要求设置相应岗位，有的地方居然出现了“会计村长一人当”、“会计出纳不分家”等现象。二是外部监督不到位。有的乡镇审计把关不严，责任意识较差，致使一些不合规、不合理、不合法的收据违规入账，为村财务埋下了隐患。为了解决这一问题，不少地方推行了“村财镇管”模式，但这一模式存在以下明显不足，效果并不十分理想：第一，村集体资金的处置权受到了限制，村级自主权不完整；第二，村级财务由上级代管不利于调动村级积极性；第三，村级财务由上级代管容易造成村财乡用；第四，村级容易形成“账外账”和小金库。

三、提高村级财务内部控制水平的基本方法

1、建立健全农村内部控制规范体系

纵观国外，对内部控制的研究已经远远超出了会计控制的范围。从美国来看，COSO在2004年提出的风险管理框架更加侧重于风险管理，包括内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应付、控制活动、信息与沟通、监督八要素。而英国从1994年开始，就采取了宽泛的内部控制概念，内部控制系统包括相关的政策、过程、任务、行为和其他方面。我国电应当借鉴国外的经验，在更广阔的范围内定位内部控制规范体系。在内控规范体系的构建中，本文主张采用原则和规则导向相结合的办法，以原则为基础，规则为指导，建立起一个完善的农村内部控制体系。

2、加强农村干部队伍建设，提高农村管理人员自身素质

(1)要提高村干部的个人职业道德素质和管理水平。要教育村干部牢固树立正确的价值观、人生观，克服私欲膨胀、贪污腐化的思想。同时，要组织他们进行管理水平和经济知识的学习，减少盲目决策，实行科学管理，做农村共同富裕的带路人。(2)要提高财会人员的业务素质。通过培训、网上远程函授等方式，对村级财务从业人员进行法制教育、会计知识教育、职业道德素质教育，帮助他们增强法制观念，提高业务能力，使村级财务管理基础工作更加规范。同时，加强职业道德教育，使财会人员真正发挥会计的监督作用。(3)要选拔一批年轻的县、镇级干部及大中专毕业生到村里任职，即“村村大学生计划”。政府应出台相应的激励政策，吸引高学历、高层次的人才到农村担任财务、会计管理工作，以扭转农村高素质财会人才匮乏的局面。一方面可以缓解城市就业压力，应对现今的金融危机，另一方面也可以从根本上提升农村会计人员素质，规范农村会计基础工作，使农村财务管理逐步纳入规范化轨道。(4)要借用外部力量为己所用。如条件允许，可聘请会计师事务所、咨询公司等社会中介机构代理记账。社会中介机构是从事财务、会计工作的专业组织，他们专业水平较高、行为比较规范。

3、从内外两方面完善监督

首先，从农村内部来说，可以考虑成立村民审计监督委员会，同时要保证其监督职能的充分发挥。其次，从外部环境来说，从司法、社会和舆论的角度，共同形成一种公平的环境。鼓励农村建立健全内部控制制度，并要求农村充分披露内部控制信息。可以通过制定相关法律法规对上述内容进行强制，并对违反行为进行惩处。还应当充分重视外部咨询机构的作用，制定相关制度保障外部咨询机构的独立性并提高其从业人员的职业道德素质。

责任编辑王莉