如何完善地方非税收入收缴管理改革

郭　薇

摘要：非税收入作为财政收入的一个重要组成部分，一直以来都是财政体制改革的重点和难点，随着我国公共财政体制的逐步建立，加强非税收入收缴管理改革显得尤为迫切，本文在分析问题的同时还提出了一些具体措施和建议。

关键词：非税收入 收缴 改革

根据国务院“规范非税收入管理”及“全面推进非税收入收缴管理改革，继续保留的中央和地方收费、基金，按照财政国库管理制度要求，实行国库集中收缴”的有关规定，财政部在2009年2月11日发布的《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》中指出：各地要全面推进非税收入收缴管理改革，力争2010年底前，地方各级执收单位全部实施改革；经清理整顿后继续保留的收费、基金，罚没收入，国有资本经营收益，国有资源（资产）有偿使用收入，彩票公益金等非税收入要全部纳入改革范围。暂时不具备条件的地方，也要在2012年底前将改革

推进到所有执收单位和所有非税收入项目。

一、非税收入的概念

（一）国际组织对非税收入的界定

世界银行认为，经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无须偿还的收入，如罚款、管理费、政府财产经营收入等，以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。经济合作与发展组织(OECD以下简称经合组织)界定税收和非税收入以征收是否具有对应的报偿性作为标准，在满足以下条件时，征收可以被视为是无偿的：费大大超过了该项公共服务的提供成本，费的缴纳者并非利益的获得者，政府并不根据取得的征收额来提供相应的具体服务，尽管只有付费的人受益，但每个人所得到的利益并不必然同自己所支付的金额成比例。如果一种收入形式满足以上条件之一，那么这种收入从性质上就应该是税，而不是费。国际货币基金组织关于非税收入的定义与世界银行的定义基本一致，即非税收入是指政府在税收之外取得的收入，它包括因公共目的而获得的不需要归还的补偿性收入以及非政府单位自愿和无偿向政府支付的款项，具体包括经营和资产收益、罚款收入、收费等。

（二）我国政府非税收入的统计口径

1.财政预算内的非税收入。主要项目有：（1）国有企业上缴利润(包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其他国有资产收益)。（2）国家能源交通重点建设基金收入。（3）各种专项收入：如征收排污费收入、教育费附加收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等。（4）基本建设贷款归还收入。（5）事业收入、公产收入。（6）国家预算调节基金收入。（7）罚没收入。（8）行政性收费收入。这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。

2.财政预算外的非税收入。这部分非税收入主要包括：第一，由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金。第二，由省级人民政府或省级财政、计划(物价)部门批准设立的行政事业性收费和基金。据统计，中央政府及有关部门批准设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预算管理，272项大部分纳入预算外管理。地方政府及有关部门批准设立收费和基金项目有几千项之多。

3.财政之外政府各部门的收费和集资。这部分严格说是没有经过政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府的手中。据对乡镇财政调查材料显示，我国中部地区乡镇政府的自筹资金(通过收费或集资)己占到其政府财力的三分之一左右。因为财政之外的各部门的收费和集资数据难以收集，而且名目不稳定，变化较大。因此，本文中的非税收入

包括预算内的非税收入和预算外的非税收入，不包括财政之外的政府各部门的收费和集资。

二、非税收入收缴管理存在的问题

（一）征收主体存在多元化、征收行为存在随意性

现行的地方收费主体主要有国土资源、工商、卫生监督、公安、司法、城建、交通、教育、水利、环保等管理部门，每个部门都有各自的收费名目，而且一个部门多种收费，尽管国家多次对收费项目进行清理、减并、撤销，但地方各部门在本位利益驱动下，仍巧立各种名目收费。造成了治理——膨胀——再治理——再膨胀的怪圈。

（二）资金管理不到位，人为调节收缴进度和规模

部分地方财政部门对非税资金的统管主要采取分类操作、归口管理的方式，有些管理人员对非税收入管理的总体概念不明确，非税资金未完全纳入财政预算及专户管理的总盘子，相当部分非税资金游离于归口部门或直接坐支。虽然收支两条线实行已久，但大部分单位都自已的过渡性账户，成为资金的滞留地。财政部门对国家规定要纳入预算管理的非税收入不是依据资金性质划分确定管理范围，而是根据财政预算总规模来确定非税收入预算入库额，有意识地调剂非税收入预算管理规模。预算单位银行账户过多过乱，也易于转移和隐匿资金，逃避监督，人为调节收入进度和规模。

（三）非税收入收缴缺乏统一分类口径

我国在非税收入管理缺乏全国统一的法律或行政法规，一些地方虽然制定了地方性法规，但没有全面涵盖非税收入管理内容，对非税收入分类没有统一明晰界定，各地非税收入范围界定不一，分类方法不一，造成缺乏全面准确的非税收入统计数据，往往形成收入不够，统计做够。

三、完善地方非税收入收缴改革的建议

（一）完善非税收入收缴方式

全面推行非税收入实行“单位开票、银行代收、财政统管”的征管制度，按照有利征收、方便缴费的原则采取三种不同收缴方式：一是通过非税收入收缴管理系统收缴非税收入，二是通过就地缴库方式收缴非税收入、三是通过财政与其他部门横向联网系统收缴非税收入。为最终实现国库单一账户管理，凡具备委托银行代收款条件的非税收入，征收部门开设的各类收入过渡户一律取消，直接将款项缴入指定的财政专户。对暂不具备委托银行代收款条件的非税收入，由同级财政部门核准给予设立收入汇缴过渡账户，专门用于非税收入收缴，不得用于征收单位支出。在“票款分离”和“收支两条线”管理的基础上，深化国库管理制度改革，实行收支脱钩，即：执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政纳入预算管理，取消按比例返还制度，单位属行政职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决。

（二）完善非税收入银行代收制度

非税收入实行银行代收管理办法的核心就是执收单位向缴款人收费时与现金实行彻底分离，具体操作办法是执收单位只能向缴款人开票，由缴费人持票到财政指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入国库或非税收入归集专户。发展和完善银行代收，有助于实现非税收入征管规范化、信息化的目标，有助于从制度和管理上扭转随意占压、挪用财政性资金的现象。同时不断完善税务部门代收非税收入缴库程序，探索大额非税收入由税务部门代征的办法，开展电子银行缴款和POS机缴款试点工作，各类非税收入专户应尽量归并，原则上在同一家商业银行只开设一个财政专户，代理银行对收缴收入按部门进行分账核算，并及时向执收单位及其相关部门反馈有关信息。

（三）完善非税收入收缴信息系统

计算机数据交换、网络技术和银行资金清算体系，为实现非税收入收缴、审核、监管提供了有利的技术支撑，非税收入系统建设要以“金财”工程建设为依托，通过银行代收及相关软件不断完善，实现非税收入管理信息化、科学化、智能化、网络化管理。控制执行单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为，有效防止乱收费等问题的发生，并通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，提高财政资金监管能力。

（四）优化非税收入收缴环境

按照财政部“正税清费”和“分类规范”的原则要求，随着经济社会的发展，逐步清理、规范和整合行政事业性收费和政府性基金，研究完善促进环境保护和资源节约的非税收入政策，推动建立健全国有资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，将非税收入管理的工作重点向国有资源和国有资产的有偿使用、彩票公益金、国有资本经营收益及事业单位经营服务收入等方面转移。建立绩效考评机制，在没有重大政策调整的因素下，财政部门应严格按照执收单位年度收入实绩为依据，对收缴单位执行绩效评价，监督非税收入收缴工作，规范收缴行为。

（五）认真开展非税收入分析预测工作

当前我国非税收入总额庞大，据统计，我国非税收入1985年为223.21亿元，到1996年为6000亿元，到2004年已突破1万亿元，相当于同期财政收入的39.8%。管理非税收入已成为各级政府加强宏观管理，依法推进理财的重要内容，所以必须运用科学的统计理论和方法，通过对非税收入基础数据的收集汇总、归纳整理和分析研究，客观认识非税收入的现状和发展变化趋势，按照统一的格式、口径、时间报送收入收缴执行情况。并提出有前瞻性、针对性、综合性和可操作性的对策建议，为各级领导和有关部门决策提供科学、及时、准确的参考依据。

（六）加强法制建设，强化非税收入监管。

加快非税收入法律体系建设步伐，实现非税收入依法立项、依法征收、依法使用和依管理，明确各种收费基金的征收标准、程序及管理办法，并以法律程序约束财政分配，达到严肃财经纪律的目的，建立和完善非税收入政务公开、收费公示、稽查、举报、违规处罚和责任追究等一系列监督管理制度，利用各种媒体对各类收费性质、收费范围、收费标准进行详细介绍，对不使用财政票据收费、罚款的单位要严格查处，将非税收入的征、管、用情况定期向人大报告，自觉接受人大、审计部门和全社会的监督。

四、结束语

温家宝总理在《政府工作报告》中指出,要加快公共财政体系建设,完善财政转移支付制度,改革预算管理制度,制定全面实施增值税转型方案和措施,建立规范的政府非税收入体系。政府非税收入是财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配的重要形式，也是政府加强宏观调控，促进经济社会协调发展的重要杠杆。实施政府非税收入管理改革，是财政管理体制改革的重要内容，是尽快实现政府非税收入全口径预算管理，整合财政资源，增强政府宏观调控能力，促进经济发展的有力保障。本文探讨了给出了完善地方非税收入收缴改革的建议，同时，为了更好的加强地方非税收入收缴管理，中央政府应积极推动有关政府非税收入管理法制化的建设工作，加快《政府非税收入管理法》和《政府非税收入稽查法》出台的步伐，实施依法征管。同时，国家财政部门应在“金财工程”的配套支持下，从制度上和技术上，解决政府非税收入收缴过程中存在的一些问题。地方政府应积极研究制定和完善地方性政府非税收入管理法律、规章和制度，要在国家有关政府非税收入管理政策指导下，出台《政府非税收入管理条例》及其实施细则，加快地方政府非税收入法制化建设进程。

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