弱势群体社会保障问题略谈

罗云峰

建立和健全社会保障制度，努力做好弱势群体的扶持工作，是确保社会稳定、经济发展的基本措施，是实现社会主义公平、正义的根本体现，是构建和谐社会、全面建设小康社会的有力保证，它需要得到全社会的理解关心与支持。

一、弱势群体分类与特点

弱势群体是一个相对的概念，它是指一个国家或地区在一定的历史时期形成的社会结构中参与社会生产和分配的能力较弱、经济收入较少、政治上话语能力较的社会阶层。

弱势群体一般可分为两类：生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦为弱势群体，有着明显的生理原因，如年龄、疾病等；后者则基本上是社会原因造成的，如下岗、失业、受到不公正的排斥等。从我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体，主要是由社会转型造成的。现阶段我国弱势群体的具体构成大体上说，包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、天灾人祸的受害者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人群。

我国弱势群体整体上具有以下主要特征：

1、弱势群体主体的社会性。即主要是由于社会原因导致其陷入弱势地位，如下岗、失业、受排挤等，它已成为一个较大的社会问题，因此应当侧重从全社会支持的角度考虑问题。

2、现有弱势群体中的很多人是在原体制下作出了贡献的人。特别是一些早年退休者和国有集体企业的失业、下岗职工，社会应当考虑对其实施补偿。

3、目前弱势群体是社会分工加剧的情况下出现的，很多人有较强的相对剥夺感。改革开放30年来，我国人民的整体生活水平是提高了，但是地区之间、群体之间发展很不平衡，我国已由改革前的平均主义盛行的社会转变了一个收分配差距较大的社会，一些人相对社会地位下降了，引发了比较严重的相对剥夺感，必须引起我们高度重视。

4、目前的金融危机和经济全球化进程对我国弱势群体造成更加不利的影响，并且可能使弱势群体的规模继续扩大。当今全球经济一体化的进程中，那些接近资本、接近权力或者受过良好教育的强势群体有可能得到更多利益，而普通劳动者不仅获得机会少，福利降低，成为全球化成本的受害者。

5、目前我国对弱势群体的支持还很有限，难以有效地改变其弱势地位。由于我国还是一个发展中国家，经济发展水平不高，发展经济的压力比较大，导致实际工作中对于弱势群体的保护和支持力度不够，制度建设相对滞后，保障措施跟不上。

6、弱势群体是一个相对的概念，不同历史时期、不同社会制度、不同的社会经济水平都有弱势群体的存在，所以对弱势群体的保护力度要与当时的社会经济条件相一致。

二、我国弱势群体社会保障现状

30年来，我国经济社会面貌发生了巨大变化，人均GDP翻了两番多，人民生活水平大幅度提高，同时，由于经济社会发展总体水平仍然较低，地区发展不平衡，城乡二元结构特征比较明显，我国还有相当一部分群体收入很低或者基本没有收入，缺乏最低生活保障。据国务院扶贫办统计，截至2006年，我国有5700万农村人口年人均收入不足683元（绝对贫困线）。近年来，随着工业化和城市化进程的不断推进，我国每年新增数百万失地农民，历年累计数约5000万人。由于很多失地农民缺乏必要的谋生技能，加之征地补偿中存在一些不公正现象，他们一旦失去土地立即成为种田无地、就业无岗、社保无份的三无人群，生活陷入困境，成为新的弱势群体。20世纪90年代末以来的国有企业改革和结构调整，至今已向社会释放出约3000万职工。目前，包括困难、下岗、失业人员等在内的城市低保对象约2200万人。此外，1亿多进城农民工的基本权利维护和社会保障问题也迫切需要寻求解决之道（以上数据有重合）。可见，我国弱势群体规模非常庞大，保障弱势群体的任务还很繁重。如果不能采取有效措施解决这些弱势群体的社会保障问题，使他们有业可就、老有所养、病有所医、贫有所济，必然会影响到我国社会稳定和经济的发展。

近年来，尽管我国对弱势群体保护方面已经做了限多工作，但社会保障制度还存在许多问题与不足，主要表现为：

一是城市困难群体和大多数农村居民的基本医疗缺乏保障，医疗保障制度的缺失使得他们无法负担疾病费用，形成因贫致病和因病致贫的恶性循环。我国医疗卫生资源的分配及不平衡，目前，城镇社区医疗和新型农村合作医疗受筹资水平限制，报销比例偏低，还需进一步推广。

二是相对于城市困难群体和大多数农村居民来说，高等教育的阶段的大额开支，使其子女难以接受高等教育，而受教育不足又容易产生新的弱势群体。

三是进城农民工的合法权利无法得到有效保障，且难以纳入城镇社会保险体系。

四是缺乏对贫困农民家庭的制度化、规范化、长期化救助办法，传统的定量救济工作力度有限，有些农村贫困人口的温饱问题没有得到解决。

五是失地农民的就业和社会保障问题没有系统的解决办法。

三、加强弱势群体社会保障的几点建议

1、加大对社会保障的资金投入。首先应建立固定的财政拨款制度，随着我国经济实力和国家财力的逐步增强，政府要把解决弱势群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置，明确财政预算中的社会保障投入比重，并明确相应的增长机制，强化征缴管理，提高基金收缴率。其次是要明确界定企业的责任，新型社会保险制度应当按照一个统一的费率标准向企业征收社会保险费，包括企业应当承担的基本养老费、失业保险费、医疗保险费、工伤保险费、生育保险费等。三是要落实个人承担的责任，要让劳动者分担相应的社会保险费，比如征收个人社会保险费。此外，还可以通过完善个人所得税、利息税及制定遗产税、赠与税、特别消费税等措施来适度调节国民收入分配，让先富起来的人更多地分担一些社会保障责任。四是要引导社会各界分担相应的责任。

2、尽快完善弱势群体社会保险体系。一是失业保险制度。凡因下岗、毕业、转业未能及时就业以及其他原因处于失业状态的，可在规定的时间段领取相应的失业保险金。二是医疗保险制度。政府要投入一笔专项资金为弱势群体解决医疗保障问题，同时还可指定一些医院作为弱势群体看病的专门医院或科室，以缓解或最终解决他们看病贵、看病难的问题；三是养老保险制度。随着我国经济发展，政府可应逐步提高弱势群体的养老金标准，以解决他们的后顾之忧了；四是教育保险制度。政府可设立教育基金、教育保险金，专门用于资助弱势群体及其子女上学问题。五是建立和完善住房保障制度。政府应在全国范围内开展廉租房建设，对中低收入家庭尤其是弱势群体实行住房租金减免等优惠政策。

3、加快建立综合性的社会救助体系。社会救助是国家和社会依照法定程序和标准，向由于种种原因陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，并帮助他们缓解和克服贫困，维持社会的秩序。我国目前的社会保障制度存在负担重、城乡过大的保障差别对待等问题，即便是最低生活保障制度，所解决的只是根据当地消费水平确定的最低营养需求问题，而事实上，相当多的贫困人口需要的是一个综合性的社会救助体系。因此，这一体系主要包括以下内容：一是进一步完善最低生活保障制度；地方政府要按照当地居民的平均生活水准，并考虑物价指数以及其它因素，确定本地的生活费标准，对未达到标准政府给与差额补贴；二是建立贫困人口疾病医疗救助制度，三是制定贫困家庭子女有义务教育机会均等的相关政策；其次针对遭天灾人祸的贫困人口，还有必要建立紧急救助机制。其资金来源途径主要通过：一是政府提高社会保障基金在财政预算支出中的比例；二是扩大彩票发行，补充社会保障基金的不足；三是可通过个人、单位捐赠以及社会募捐等形势筹集社会保障专项基金。

4、大力加强农村社会保障制度建设，并重视农民工等流动人口的权益。据统计，我国目前贫困群体的总规模约在1亿人口左右，其中农村占8000万。以农民工为主体的城市流动人口达1亿多人，但城市农民工完全处在城市的社会保障网络之外。他们的共同特点是流动性强、非正规就业者在社会保障需求方面存在较大差异。因此，有必要对流动人口采取分类分层的办法，才能逐渐有效地保障这部分弱势群体的生活权益。在此背景下，要真正保护农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会保障制度建设。一是进一步做好对贫困农民的基本生活保障工作。二是加快推进新型农村合作医疗制度建设。三是逐步建立农村养老保险制度。对农民工，首先应保障他们获得相当于自己劳动价值的工资收入，并保证及时足额到位。此外应该尽快将可能多的农民工纳入城镇工伤保险，解决他们在工作中遭受事故伤害或者患职业病时的医疗救治和经济补偿问题。

5、加强弱势群体的基础教育、职业教育和技能培训。通过法律的保护和国家政策的支持，使弱势群体尤其是使他们的子女能够享受和他人一样的教育资源，以争取摆脱自身的弱势地位，赢得更好的发展机会，具体可从以下两方面着手：一是为弱势群体创造各种职业学习机会。政府应加大实施知识富民的力度，建立贫困地区农民享受真正的义务职业教育制度，围绕农业和农村产业结构的战略性调整，以实用技术培训为重点，增强农村劳动力掌握和运用先进实用知识的能力；加大对贫困地区财政支付转移力度，并应用于农村的基础教育、基础卫生和基础电信服务方面。二是加强下岗职工的创业培训，提高再就业能力。首先要增加贫困群体再就业培训支出，以加强免费培训城市贫困无业人员，提高再就业能力；其次在挖掘就业机会的同时，做好对贫困劳动者的职业指导；另外还可设立政府基金，实行小额贷款担保，帮助其获得小额创业贷款，从而最终走上脱贫致富之路。

6、重视对弱视群体的立法保护。法律是弱势群体权益得以保障的根本所在，应该从立法、执法、普法及法律援助等多角度入手，为弱势群体铸就刚性的权益保障网。尤其是政府要带头杜绝在保障合法权益方面的“行政不作为”现象，要积极组织公益性普法讲座，强化弱势人员的法律意识尤其是诉讼意识，引导和鼓励弱势人员运用武器保障自己的正当权益。要大力加强有关弱势群体利益的立法建设，要尽快制定《弱势群体权益保障法》，进一步充实和完善《劳动法》、《社会保障法》等相关法律内容，以体现对弱势群体利益的维护和保障。地方各级人大也要加强这方面的配套法规建设，切实维护好弱势群体在经济、政治、文化和社会等各方面的权益。