改善中小学校长培训的动力机制

李岫辉　石邦宏

中小学校长培训由于事关我国基础教育事业的发展速度与方向而备受政府重视，1999年起发布实施的教育部第8号令《中小学校长培训规定》建立了校长“任职资格培训合格证书”和“提高培训合格证书”制度，它是我国中小学校长培训制度法规化的标志。其中，校长职前培训时间累计不少于300学时、校长职中培训每五年累计不少于240学时的规定，表明各级政府对校长培训投入了大量经费和其他资源，校长对任职学校的控制权还事实上导致了校长培训经费的更大增长。然而，这些投资是否产生了预期的效率和效益呢？答案是否定的。本文从校长培训的动力机制入手，分析校长培训因动力来源不足和扭曲而产生的消极后果，指出建设有利于提高校长培训效率的动力机制的可行途径。

一、中小学校长培训动力不足和扭曲的原因及后果

随着我国改革开放的深入推进和经济社会的持续快速发展，社会对中小学教育的质量与效率提出了更高的要求，而办学质量和办学效率能否提高在很大程度上依赖于校长的领导力，培训是实现这一目标的有效途径之一。然而，由于体制转换滞后于经济社会发展的需要、培训机制僵化、培训效果难以验证等原因，使得动力来源不足和动力机制扭曲是我国中小学校长培训制度的伴生物。它们产生的消极后果不仅降低了培训效率，更助长了培训投机，最终使得政府的大量投资难以收到预期的效果。

第一，校长管理的行政化是校长培训动力不足和扭曲的体制原因。虽然经济社会发展对中小学校长所具备的领导素质提出了新要求，但由于我国仍然沿用行政化的校长管理体制，校长的任命权由上级行政主管部门管辖，校长之间的业务竞争很大程度上被以迎合和取悦上级为目的的竞争所取代，校长们的很大一部分注意力被集中于揣摩和满足上级的意图上，他们有动力在做表面文章和隐瞒不利信息等方面狠下功夫。这表明校长自身领导力建设的积极性和主动性存在制度约束，表现在校长培训上，一方面校长们积极参加培训，因为一定时数的培训是任职的法定条件；另一方面，校长们没有动力为提高受训效果付出更多劳动，因为这和自己任职和升职没有必然联系。

第二，培训机制僵化弱化了校长培训市场的竞争和校长参与培训的内在动力。依照教育部《中小学校长培训规定》，我国中小学校长培训机构由省级政府进行资格认定，普通师范院校、教师进修院校、有条件的综合大学是承担校长培训任务的主体。这种体制内安排的重要缺陷是人为地造成了校长培训的地域分割，严重弱化了校长培训行业的竞争。这直接对培训机构为适应培训需求而进行改革和创新的积极性产生负面影响，导致培训内容层次低、培训方法陈旧等后果。例如，现在的校长培训多集中于教育理论和教育管理技术，并没有在校长领导力建设这个更高水平上把握培训，不能把管理上的操作上升到领导智慧的高度，其结果是不能对校长提高领导学校的能力给予真正有益的指导和帮助。再如，有一些校长培训虽然也讲领导力建设，但是其方法多是案例分析和走马观花式（或带旅游性质）的参观学习，缺少科学的领导体验式教学设计，给学员留下的印象不深，针对性不强，不能在领导实践中引起共鸣并上升为娴熟的领导技巧。这种不充分竞争的培训机制及其派生缺陷由于不能给学员提供更多选择，不能给学员带来高层次、高质量和个性化的培训服务，进一步制约了校长参与培训的热情，致使培训效果大打折扣。

第三，校长培训效果难以验证是培训投机产生的技术根源。目前所采用的校长培训评价方法主要是客观评价，即对参加的培训时数、考核结果如实进行记录和认定。但是，这种培训究竟对校长领导工作带来多大的提高，短期内难以显现，它需要经过长期的实践检验，这为校长培训投机提供了土壤。具体表现为：培训机构可以忽视培训质量，以各种不正当方式取悦学员，最终达到争取学员、获取收益的目的；学员可以利用自己的有限选择权，对培训机构提出非分要求，做到既省时又省力地完成规定时数的培训。这种培训投机的后果是校长培训由实质性培训向形式化培训转化，政府培训投资的效率得不到保证。

第四，校长对学校的控制权派生出其他形式的培训投机。行政化的管理体制表明中小学校长在任期间享有对学校的全面控制权，增加控制权消费是与这种制度共生的产物。这在校长培训上的表现是，校长有动力挤占其他经费增加校长培训消费，其中更多的是变相的旅游消费。这在我国校长培训产业中是一个十分突出的现象，有的培训机构以各种独具特色的国内外旅游安排吸引校长，一些校长也充分利用手中的控制权增加这方面的个人消费，有的甚至利用这些机会联络自己与上司之间的感情。这种投机是我国中小学校长培训动力扭曲的特殊表现，它的蔓延之势正在瓦解校长培训市场的纯净和秩序，其危害是深远的。

二、建设有利于提高中小学校长培训效率的动力机制的途径

我国改革开放的实践证明，竞争是提高效率的内在动力机制，以保护公平竞争为目标的市场秩序是提高效率的外在动力。因此，完善竞争机制、建立公平的市场秩序是我国校长培训产业健康发展、校长培训效率不断提高的制度保证和可靠动力来源。

第一，扩大校长管理体制的竞争性基础。赋予传统的行政化校长管理体制更多的竞争性基础，促进校长信息的流通和开放，符合我国校长选拔、任命与考核制度改革的方向。所谓竞争性基础，就是校长选拔、任命与考核在设定标准的基础上，扩大竞争范围，增加同行专家评价的权数，吸收包括教师、社区公众等群体在内的利益相关人的声音，对校长或拟任校长实施道德评价、业绩评价和社会影响力评价，最终由行政管理部门择优任用。所谓校长信息的流通与开放，就是建立校长与校内外、上下级之间的全面沟通渠道，随时总结和发现领导实践中的经验与缺陷，并把校长的领导行为置于公众的监督之下。这种竞争、开放机制建立起来的效果是，把校长的注意力由迎合上级引向领导学校的工作上来，把工作的重点由应付上级转变为正视和解决学校的战略问题。实践中，校长会主动发现自身的领导素质缺陷，会主动发现学校发展过程中新的困难和问题，他们参加各类培训的目的性更加明确，对参加各类培训的效果有实质性期望，从而实现校长培训的动力由外部强制向内在驱动转化。

第二，建立公平竞争的中小学校长培训市场。保护校长培训市场的公平竞争，就是要放松培训机构的管制政策，建立培训机构的市场准入制度，即只要达到国家设立校长培训机构条件的单位或机构都可以依法进入校长培训行业，提供校长培训服务。也就是说，政府可以把校长培训工作委托给范围更广的组织或机构，它们可以是教育机构、学术团体、教育协会，也可以是其他有条件的机构或团体。这种培训服务提供商众多的市场格局一般会产生两种结果：在公平有序的市场基础上的竞争会提高培训资源配置效率和培训质量；在市场无序状态下的竞争将导致恶性竞争和市场投机的蔓延，最终损失效率与公平。因此，建立公平竞争的校长培训市场需要有效的制度保障，可行的办法是建立培训机构信誉公开制度、公众监督制度和问责制度，压缩非法交易的空间和严厉问责培训事故。公平竞争的校长培训市场由于给校长提供了更多的选择，其个性化的培训需求更容易得到满足；在公平竞争背景下，校长选择质量优良、满足需要、价格公道的培训服务，培训机构之间质量与服务的竞争推动着校长培训产业不断升级和优化。

第三，修订中小学校长培训标准，丰富校长培训的层次和方法。校长不仅是管理者，更是领导者，领导者的素质更多地表现为战略规划能力、影响能力、资源整合能力、决策能力、控制能力等方面。如果说管理是一种技术，那么领导更多的是一种智慧。因此校长培训应该是多层次的，尽管管理能力的培训是必需的，但领导力培训应该成为校长培训的核心任务。也许有人会说，领导力是正校长必须具备的素质，副校长只要具备一定的管理能力就可以了。笔者并不同意这样的观点。学校工作的核心是调动人的积极性和主动性，因为教师不能代替学生学习、也无法把学生的学习效果标准化，校长或副校长更是无法标准化教师的劳动。因此领导是与学校各个层面的工作都相契合的行为。例如相对于学生来说教师是领导者，因为教师只有通过增加影响力、提高针对学生个性的规划与决策能力才能真正提高教学的效率。校长培训的效率还依赖于培训教师素质的提高和培训方法的创新，这要通过以下途径逐步实现：一方面改变培训教师的知识结构和扩大培训教师的来源渠道，增加对教育领域的领导理论与实践的把握与理解，并改进和创新教材体系；另一方面，在原有案例教学、研究性教学等有效方法的基础上，增加体验式教学等新方法，通过各种特殊的领导情境的设计与模拟，拓展学员的领导思维，并通过学员间的互动和自身的深层体悟转化为领导智慧与艺术。

第四，预防和严惩培训投机行为。校长培训事关我国中小学教育的前途，因此政府付费是培训经费的主要来源。要把培训经费管理好、使用好，不仅要促进培训市场的公平竞争，还要完善保障制度建设。保障制度建设包括对培训机构和受训者以及政府经费管理部门的监督，预防校长培训市场的投机行为，对以投机为目的的培训事故实施严厉问责，等等。其可行的途径是：通过规范培训机构的培训行为，并把培训机构的培训行为置于广泛的监督之下，剥离诸如借培训之机旅游等投机行为，发现违规即严厉处罚；加强对校长职务消费的审计和监督，促进校长职务消费的透明化，封堵不合理培训消费的渠道；加强对校长培训主管部门经费管理和审批的监管，完善经费管理与审批的公示制度；等等。不难理解，建立公平市场秩序的妙方就是把交易及其相关信息完全地暴露在阳光下，因为暗箱操作和信息不对称是市场投机行为得以滋生的土壤。因此，公平的市场秩序是纯净校长参加培训的动机、矫正校长参加培训的动力机制的根本保障。

（作者单位：1.中央财经大学 2.清华大学公共管理学院）

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