完善我国农村金融监管的构想

姚　亮

摘要：农村金融是我国金融体系中最薄弱的环节，农村金融监管面临诸多困难，当前落后的农村金融体系已不能有效地支持社会主义新农村建设。我国应借鉴发达国家农村金融监管机制，采用新的监管方法，建立符合国情要求的农村金融监管体制。

关键词：农村金融；监管措施；建议与构想

中图分类号：F830.2 文献标识码：A

The Conception of Improving Rural Finance Supervision

YAO Liang

（School of Economics and Management, Northeast Agricultural University; Harbin 150030,China）

Abstract:Rural finance is a weak link in the financial system. The backward rural financial system can not effectively support the development of modern agriculture and the building of new socialist rural areas.So It is very necessary to improve China's rural finance supervision.

Key words:ruralfinance;supervision;conception

（注:收稿日期：2008-05-17

作者简介：姚 亮( 1975 - ) ，女，黑龙江哈尔滨人，哈尔滨工程大学研究生院学位管理处教师，东北农业大学经济管理学院博士生研究生，研究方向：金融监管与可持续发展。)

在我国广大的农民群体中，既有一定规模化生产的农民，也有生存取向的农民，彼此之间差异巨大的金融需求，使得农村资金的融通极为复杂，再加上农业本身所具有的赢利性低、自然风险高和市场风险大决定的农业产业弱质性特征，导致农村金融交易成本要远高于城市，也决定了农村金融无论在组织体系还是在市场运作方面有着自身的特殊性。二十多年的金融改革虽使我国城市金融发展取得瞩目成就，但农村金融依然是我国整个金融体系中最薄弱的环节。农村金融供给不足、竞争不充分，广大农民和农业企业贷款难等问题还十分突出，落后的农村金融体系已不能有效地支持现代农业的发展或传统农业的改造以及社会主义新农村建设，这也给完善我国农村金融监管带来新的课题。

一、我国农村金融监管存在的问题

（一）中国的金融监管体系形成了“一行三会”（中国人民银行、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会和银行监督管理委员会）的金融监管格局。

这些严格要求的分业经营和多元化监管有它的积极作用，但同时也产生了一些负面影响。一是监管效率低下，监管的内部消耗成本太高，限制了金融业业务发展和创新的空间。二是监管机构之间、监管机构与中央银行之间信息不对称，银行、证券、保险三大监管机构之间的协调机制尚不健全。中央银行与监管机构之间信息难以共享，难以形成高效监管合力。各监管机构之间基本上处于各自监管的状态，监管的政策措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生，无法应对我国目前农村金融市场的复杂性和多元化等情况。三是在金融机构出现流动性风险或退出市场等方面，可能会由于中央银行救助过度，导致金融机构和金融机构负责人的“能力风险”和“道德风险”，或为金融机构提供监管套利的可能性；另外，由于求助不足，可能会影响整个金融稳定。

（二）农村金融生态环境建设还不深入

目前县域农村的金融生态环境建设工作仍然停留于信用户、村、乡、信用社区建设层面上，“政府主导，人力助推，部门联动”的金融生态环境创建机制在农村地区缺失。地方政府和主管部门对金融生态环境重要性的认识程度不深，个别执行和职能部门地方保护主义较重，还存在干扰金融部门信贷投放等日常业务的情况。农村信用体系建设滞后，失信惩戒机制缺失，农村企业和居民整体信用意识不高，农村金融发展壮大的社会服务和社会保护环境还未形成。

（三）我国现有金融监管的法律体系存在不少弊端，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施

首先，监管法规滞后，配套法规不完善，内容过粗、过于简单，有关银行、证券、保险业监督法律、法规比较陈旧，普遍缺乏科学定量。监管法规标准、监管方式和技术手段不适应市场监管要求。工作人员在实际执行中，不易把握尺度，可操作性不强。其次，我国监管人员与被监管对象之间有的存在着利益关系，而现行法规中，缺乏对监管执行者的监督，从而无法保证金融监管的公正、合理。最后，我国金融监管仍然难以摆脱行政式监管的惯性影响。

（四）农村民间金融游离于现有金融监管之外

根据国际农业发展基金的研究报告，中国农民来自非正式金融机构的贷款大约为来自正式信贷机构的4倍。对于农民来说，非正式金融市场的重要性超过了正式金融市场。而我国农村民间金融的主要表现形式有农村信用社、合会、民间借贷、私人钱庄、民间集资、小额信贷等，其中仅有农村信用社和小额信贷处于我国金融监管之下，其余金融形式都缺少相应的监管。农村民间金融组织总体缺乏规范，存在较大风险，我国现有法律法规对农村民间金融机构实行的是“隔离”政策，使得大量资金从暗中注入农村金融市场，更加大了金融监管的难度，对农村金融安全是一个潜在的威胁。

二、发达国家农村金融监管的借鉴

（一）完善的农村金融外部监管协调机制

1．美国“多元复合式”的协调机制。美国农村金融合作体系由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及联邦土地银行合作社三大系统组成，由农业信用管理局（NCUA）领导，并与该局领导下的私营农村商业信贷银行、国家农村政策性信贷银行共同承担着美国农村融通资金的任务。其组织模式属于典型的多元复合式体制模式，三大系统都有一套自主经营的体制，有明确的职责范围。为保证农村金融机构的健康发展，美国采取了不同于商业银行的监管模式，专门设立了比较健全的农村金融监管体系，包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团，这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异，但目标一致，形成共同的以农村合作金融机构为服务对象的监管体系。

2．德国“综合监管型”的协调机制。德国银行系统集中程度低，在各地都有很重要的银行，是金融混业经营的代表。联邦银行和联邦金融监管局两个有权监管主体对银行业的监管既有明确分工，又有紧密合作。联邦银行在德国9个州都有分支机构，利用自身网点优势负责每天向联邦金融监管局传送各银行集中的数据，为联邦金融监管局更好行使监管职能提供依据，但它并不直接参与监管工作，也不具有行政处罚权。而联邦金融监管局在各州没有分支机构，很难开展日常监管工作，需要与联邦银行合作履行其监管职能。德国主要依托联邦中央银行和行业审计的监管体制和风险防范与保护系统，保证农村金融在规范的基础上不断发展。

3．日本“相互配合型”的协调机制。在日本，对农村金融实施双重监管：一是政府金融监管厅，对各种金融机构实施监管，以实现整体风险调控；二是全国和地方农林水产部门配合金融监管厅对农村金融机构实施监管，包括农林水产省下设金融科对农林中央金库的监管，农林水产省在六个大区设置农政局对辖区内县信联的监管，以及都、道、府、县农政部对辖内农协合作金融部的监管。

（二）建立存款保险制度和紧急救援制度，形成三级保护网

发达国家金融体系普遍建立了严格的内部管理制度、存款保险制度和紧急救援制度三级保护网。作为第二级保护网的存款保险制度已经非常完善。美国联邦政府对农村金融的存款统一实行强制保险，具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担，并承担对投保金融组织的监督；德国政府对信用合作的存款实行自愿投保，不强制保险，其保险机构是行业组织的；日本的信用合作存款保险是国家强制的，保险机构是官民合营的，由政府、农林中央金库、日本银行、信用联社和渔业信用联社联合组成农水产业保险机构。作为第三级保护网的紧急救援制度各国的具体实施办法不同，对于濒临破产的存款银行，一些国家由中央银行直接提供特别的低利贷款（如美国和意大利），一些国家由银行管理当局和其他商业银行联合建立特别机构提供资金援救（如法国和比利时），一些国家由存款保险机构出面提供资金（如日本），更多的是由一个或几个大银行在官方的支持下提供支持。

（三）发挥农村金融内部行业协会的监管作用

1．美国农村合作金融行业协会的自律管理。在美国，各种信用社协会或合作金融多达几十个，其中有历史悠久、全国闻名的信用社全国协会（CUNA），有专门为联邦注册信用社服务的协会（NAFCU），还有专门为社区信用社和校园信用社服务的协会（CCUC）等。同时各州中还有自己的信用社联合协会。这些行业协会从事的主要工作之一就是制定行为规范，进行自律管理。

2．德国信用合作与其他合作社相互融合的行业自律体系。德国全国信用合作联盟（BVR）是合作银行的行业自律组织，基层地方合作银行、地区合作银行及中央合作银行，以及一些专业性的合作金融公司，都是信用合作联盟的会员。德国11家由各类合作社缴纳会费共同组织成立的区域性合作社审计协会，负责一年一次专门对各类合作社机构进行审计，其也是各类合作社在地区一级共同的行业监督组织，发挥着重要的行业监督作用。

3．集监管和服务于一身的日本农协。日本政府于1947年颁布了《农业协同组合法》，规定农协是为社员服务的合作社组织，其不以赢利为目的，坚持以农村社区和社员为服务中心，机构体系根据立足基层、方便农户、便于管理的原则设立。其资金来源主要是吸收农村存款，服务对象原则上限定在作为会员的农户和农业团体。为了保证合作金融安全、健康地运行，设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度等制度措施。

三、完善我国农村金融监管的构想

（一）健全和完善农村金融监管法律体系，实现依法监管

金融作为经济的核心，农村金融的持续成长更需要法律的调节和健全的法制环境，加快制定农村金融法规，改变无法可依的状况，已成为当前农村金融发展的强烈要求。改革开放以来，还没有一部针对农村金融、可以作为农村金融监管依据的法律。要实现有效监管，需要制定更多的专业性法规、条例，以及具体的监管办法、规定和实施细则等，从而实现从一般性行政监管向健全法制、努力建立信用体系方面改变，最终实现依法监管。

在加强法制建设的同时，采取有效性措施加强全社会诚信教育，加大宣传力度，提高广大居民的金融法律意识，使其积极支持国家集体金融的工作；教育居民依法借贷，积极同违法借贷行为作斗争，真正地营造一个有法可依、有法必依的信用氛围和法制环境。

（二）充分发挥基层政府中专业机构的监管职能

各级地方政府的积极配合和大力支持是金融监管部门做好农村信贷市场监管的重要保障。要积极地协调地方政府和基层人行目标的非一致性，避免因地方利益而损害国家利益现象的发生。

我国政府应建立有别于商业银行的税收体系，实行低税或免税的政策，通过政策性银行为农村金融提供低息或无息贷款，加大对农村金融的补贴和援助。 对那些数额较大的民间信贷，应经当地公正机关公正，加强审核把关，使当事人的合法权益受到保护。

我国农村经济规模小且经营分散，又尚未大规模建立农业保险，在遇到不可抗力因素时，农村金融会遭遇巨大的系统风险。在我国金融机构内部的治理结构和风险管理制度已初步建立，外部金融监管基本到位的情况下，应参照发达国家的经验，在全国商业银行建立强制的存款保险制度和紧急救援制度，形成三级保护网。

（三）严把农村金融机构“准入关”，提高金融监管的专业水平

金融监管部门应把好贷款公司、邮政储蓄银行、农村资金互助社、村镇银行等新型农村金融机构的市场准入关，确保新型农村金融机构法人治理结构、资本充足率等符合要求。在全国同类新型农村金融机构中选取较好的内控制度，修改补充后形成有代表性的管理模板，帮助农村金融机构建立起涵盖信贷、结算、储蓄、现金、保卫等风险点的内控制度。建立对村镇银行等中小金融机构的辅导制度，由金融监管部门对其进行过渡期指导，促使农村金融机构尽快形成内控制度健全、经营管理完善、风险控制和运作良好的经营机制。

（四）发挥行业协会的自律监管作用，促进形成银行业的活力和合力

我国于2005年年底成立中国银行业协会农村金融工作委员会，现有的以中国银监会和各省级政府为主的监管构架就多了一个行业自律组织。加强行业协会建设，促进发挥行业协会的自律监管职能，对于构筑健康的中国银行业监管体系意义重大。引导协会发挥职能作用，建立日常工作联系机制和管理办法，完善同业公约及规章，将那些监管部门不宜管，而被监管机构又需要的工作，尽量交由协会负责，促进形成银行业的活力和合力，实现行业协会自律管理与国家监管机构监管相结合的监管体制。

（五）从维护金融安全监管向安全与核心竞争力并重转变

金融监管的本质目的是为金融业的创新和发展营造有利的内部和外部环境，而不是约束农村金融的发展壮大。为监管而监管，不讲效率的监管，隐含着最大的风险，会影响农村金融业的长远发展。

总之，完善金融监管从其广度而言，应是一个包括政府监管、行业自律、金融机构内部控制、社会监管等四个层次的体系；从其深度而言，应是涉及风险防范、效益获取、法律规范、操作简捷高效等方面的一个系统工程。只有努力完善新的金融监管理念，采用新的金融监管方法，才能收到金融监管的预期效果。也只有这样，才能建立既符合中国国情，又能适应现代化、国际化要求的中国农村金融监管体制。

参考文献：

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（责任编辑：石树文）