城市社区治理模式变迁研究综述

孙晓青

中图分类号：F299.23 文献标识码：A

内容摘要：目前，探索适合中国国情的城市社区治理模式已经成为一项重要的研究课题。本文主要梳理国内外城市社区治理模式的变迁历程，以期为我国的城市社区治理提供借鉴，探索性的提出多治理主体和谐参与、分类治理模式构想。

关键词：社区 治理模式 变迁

社区研究是社会学研究领域中较为活跃的主题话语。近几年来，有关社区的实践探索和理论研究受到高度重视，民政部在全国确定了26个社区建设实验区并进而评选出一些示范区，对全国推进社区建设起到带头作用。关于城市社区的研究，2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，更在全国各城市掀起了社区建设的热潮。而由地缘群体、区域社会形成的社区，是社会赖以存在和发展的基础，社区治理的效绩高低直接关系到城市政治稳定和社会发展。城市社区治理是实现和谐社区的基本途径，如何搞好社区治理，也是当前学术研究的热点问题。

我国从上世纪80年代起开始实行改革开放政策，其最终目标是全面建立社会主义市场经济，社会转型的主要特征反映在社会主义市场经济的建设、政府职能的转变、单位制的解体和社区功能的放大以及市民社会的兴起等。伴随着社会主义市场经济体系的逐步建立和社会的转型，我国城市社会发展也发生了前所未有的变化。主要表现为：首先，以高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转化，单一公有制经济向以公有制为主体、多种经济成分并存的所有制结构转化，社会阶层分化趋势明显，城市社会结构发生了变化。其次，随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的全方位转变，“单位体制”逐步瓦解，单位办社会的状况开始改变，单位行为的非专业性目标不断弱化，大量的社会职能向社区回归和转移，人们由过去隶属单位、依赖单位变成走进社区、依托社区，社区成为人们安居乐业的重要场所和实现社会整合功能的基础单位，不仅社区管理职能增多，社区管理的人口也不断增多。最后，随着改革深入和城市社会结构的变化，城市房地产业的兴起和住房商品化的进程加快，城市的居住空间结构发生了变化，住宅区的功能要求呈现多样性、复杂性趋势。所有这些变化导致了城市社区治理的难度、广度、复杂程度都进一步的加大。所以，对城市社区治理模式变迁研究及其路径选择的探讨成为社区建设的一大热点与难点。

社区治理的内涵

治理概念产生于西方国家，与统治相对，其基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心。因此，治理泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体间的关系。

社区治理是基于将治理理念引入社区管理体制和机制的创新实践中。所谓社区治理，是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等多元治理主体基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理的特点是：治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制转为民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。

城市形态与城市社区治理模式变迁研究

社会主义各国在实行市场化改革以后，城市由机械团结状态转为有机团结的存在状态，城市社区都在发生从单位化城市向功能化城市的转变，住宅区的功能化是城市功能化的一个重要方面，专门的住宅小区构成了有机化社会（城市）的重要组成部分。过去在单位化时期，单位或单位领导同时肩负着向职工提供住房的责任，但在市场化时期，企事业单位的职能逐渐转向其职业化的本职，包括住房在内的其他服务业逐渐通过商品化而转向由社会通过市场提供和解决。住房制度的商品化和社会化改革，就是城市由单位化向功能化转变的重要机制和政策背景。这种改革造成了大量通过市场交换（自然要通过货币）而整合各行业和系统的有机城市社会。

我国的社区研究起始于20世纪30年代。吴文藻是当时最先倡导社区研究的社会学家，也是我国社区研究理论与方法的奠基人，在他的带领下，国内一些学者发表了一系列研究乡村社区成果。但对城市社区的研究则始于20世纪80年代，1986年国家民政部首先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务，社区概念渐次进入我国政府管理过程，社区服务对象也逐渐由民政对象扩展到全体社区居民，社区服务的项目也越来越广泛，在新中国成立后至改革开放前30多年时间里，社区几乎从人们的生活中消失。改革开放以后，伴随着社区服务社区建设口号的提出，社区重新回归人们的视野。1981年，民政部借鉴国外先进经验，提出了社区建设的概念，社区建设是被作为加强基层政权建设，改革城市基层管理体制的重要思路和重大举措提出来的，社区建设的核心已经不是社区服务，而是管理体制的创新。

（一）单位制城市社区治理模式

美国著名学者Andrew G. Walder在其著作《共产党社会的新传统主义》中，提出了单位和单位依附关系理论。基本观点是社会主义国家的公有体系属于再分配体制，所有资源都是由国家来分配的，单位和国家之间形成了依附和庇护的关系，职工所需要的生活必需品都是通过单位分配。

在计划经济体制下，城市社会的治理体系是单位管理模式，即通过各种各样的单位，来履行资源配置、社会动员、人的需求的满足等多种功能，以实现社会的稳定；也就是说，管好每一个单位，就等于管好了城市社会。由于政企不分、政事不分，各种企事业单位和社会团体均成为行政附属物或准行政组织，因而单位管理模式的显著特征就是行政主导和条块分割，在社会管理过程中，存在明显的单一性，即在运行机制上是单一的行政机制，在资源利用上是单一的行政资源，在力量配置上是单一的政府力量。这种单位管理模式是与计划经济体制相均衡的，在当时能运作并发挥作用。

（二）社区合作制治理模式

改革开放以后，伴随着社会转型，计划经济向市场经济、传统社会向现代社会、农业社会向工业社会转化。社会的转型带来了社会职能的分化。

一方面，国有企业深化改革和现代企业制度的建立，使企业社会经济负担日益沉重。许多过去由企业承担的社会功能必须分解、剥离出来，并逐步向社区转移。产业结构调整必然涉及劳动力资源的重组和优化配置。劳动者待业、就业、下岗再就业的转化过程中，要求社区承担起扶贫帮困，开辟就业渠道，职业介绍、培训、安置等功能，以实现社会的稳定。另一方面，政府职能转变和政府机构改革，使原先由政府承担的许多社会职能、服务职能分离出来，转而由社会和社区承担。市场经济体制的建立，政府通过转变职能逐步把原来兼任的社会职能还给社会。而落实社会职能的最基本的载体是社区，政府职能转变以后，原来承担的那部分不该承担的职能转移到了社区。

由此城市推行管理体制的变革，政府权力下放到社区，鼓励居民、辖区单位、非营利组织参与社区治理，从而形成社区合作型治理模式，这种治理模式是政府推动与社区自治相结合的治理模式，其特点是：治理主体由单一的政府扩大到社区内的自治组织，社区组织职能加强；资源投入以政府投入为主，社区组织投入为辅，居民参与社区公益活动、社区公共事务的决策热情提高。在合作制模式下，政府与社区组织的关系由过去的领导与控制向指导、协调、合作的方向演进。随着市场化改革的深入，这种模式出现诸多弊端，如社区治理非营利组织力量的弱小，非营利组织与政府未形成有效的沟通渠道和交流机制，而出现社区合作治理的困境。

社区治理模式的理想选择

20世纪90年代中后期开始，住房分配的货币化政策开始实施，社区分化随之开始，市场化改革造成社区功能化，社区内逐步由熟人社会演变为陌生人社会，这给社区治理提出新的问题。有人提出业主委员会、物业公司与居民委员会构成三种核心性社会组织。社区分化导致诸多社会矛盾与冲突，有人就社区分化中业主委员会与物业公司之间的矛盾状况进行了深入的探讨。无论是理论研究还是应用研究，都已经开始突破“国家——社会”的理论框架，开始呈现“国家——社会——市场”的三元框架分析模式，总体来说，社区分化转型后的社区治理问题，已成为迫切的现实问题，对其进一步探讨具有明显的现实意义。

当前社会转型过程中社区类型并非整齐划一，而有相当大的差别，既有未产生制度变革的传统社区（单位制社区），尚不存在业委会和物业公司；也有传统社区逐步改造开始实施物业管理的混合型社区（包括一部分商品房小区），主要有居委会、业委会和物业公司管理；还存在商品房出售后的业主自治型社区，居委会已经逐步淡出管理，主要由业委会-物业公司管理；还存在诸如城中村之类边缘性社区。

基于和谐社会的构建要求，我国的城市社区治理应根据社区分化的实际情况，构建多治理主体和谐参与、分类治理的治理模式，传统社区目前缺乏市场化社会组织介入，主要依靠国家为代表的行政力量，从长远来看要积极组织业委会，并逐步引入物业公司直接参与社区日常性社区管理。国家只有权力下放，对社区的管理职能和权限不断向社区转移，才能真正构建和谐社区、和谐社会。边缘型社区处于无组织管理的状态，社区的无序混乱更多由于管理组织缺乏，所以针对这类社区，可考虑加强居委会对其管理，进而考虑发展业主委员会和物业管理的可能性。混合型社区中，居委会、业主委员会、物业公司分别代表国家、社会与市场力量，常常出现一些组织协调矛盾。物业公司一般由居委会聘用，业委会与居委会的矛盾大多数体现在业委会与物业公司矛盾，从长远来看，居委会管理职能逐步缩小与物业管理职能逐步扩张是未来的发展趋势，问题的关键就是要实现居委会职能的转变，避免直接插手物业管理，即从行政管理功能转变为公共服务功能。对业主自治型社区，由于目前真正形成业主自治的社区基本上是一些高档商品房小区，其较高的社群性有能力生成业主委员会和业主大会，从而基本实现了以业主委员会与物业公司互动关系的日常治理框架。所以进一步加强业委会与物业公司的良性互动是极为重要的，只有协调好两者的关系，才真正成为业主自治型社区。

随着改革深入，尤其住房制度和城市管理体制的变化，城市社区问题成为城市治理的重要内容。我国目前的城市社区仍然停留在社区服务和社区建设的阶段，社区服务和社区建设是城市社区的部分内容，城市社区的治理是未来城市社区健康发展的重要保证。城市社区治理水平直接关系到城市管理水平和和谐社会的构建。同时，从现实情况来看，当前转型过程中的社区类型并非整齐划一，多种类型社区的共存可能是长期的，对城市社区必须坚持各治理主体和谐参与、分类治理的原则，逐步形成从边缘型社区→传统社区→混合型社区→业主自治型社区转变。

参考文献：

1.俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002 （1）

2.张宝锋.现代城市社区治理结构研究[M].中国社会出版社，2006

3.冯玲，李志远.中国城市社区治理结构变迁的过程分析[J].人文杂志，2003（1）