构建统一 协调 有序的统计机构

陈　明　张荣娟

[摘要]本文针对统计体制与统计需求之间出现的问题，提出了八项措施，即成立统计委员会、向各政府部门派驻统计官员，对地（市县）及以下统计机构实行垂直管理，组合研究中心，成立统计调查中心、数据管理中心、数据质量监控中心、数据传播中心。新机构设计旨在优化整合统计机构，突出统计的科学性和专业性，为构建省级统计体系提供机构设置的构想方案。

关键词：省级统计 统计体系 机构设置

中图分类号：C812 文献标识码：A 文章编号：1006-5954（2009）06-061-03

改革开放以来，我国经济快速发展，作为描述经济社会发展状况重要手段的统计工作，越来越受到关注和重视，无论政府还是公众、企业、研究机构，对统计信息的需求日益增加。构建一个专业性强、讲求效率的统计机构是各级统计机构“十一五”规划目标的重要基础。本文仅就统计体制改革中统计机构设置问题提出建议和设想，供有关部门参考。

一、机构设置中存在的主要问题

设计组织结构的目的是为了更有效、更合理地把组织成员组织起来，即把一个个组织成员的力量有效地形成的合力，为实现组织的目标而共同努力。常见的组织结构的类型有：专业技能型、工作程序型、功能型、产品型、客户型、时间型、地点型。在理论上，有多种组织方法可用于组建统计机构；在实践上，纵观国外政府统计机构，大多数都是根据专业或功能来组建，通常是这两种形式的结合。

国家统计局的机构设置同样基本按统计的专业和功能组建，有利于数据分类收集、汇总、存储和发布。省市级统计体系是置于国家统计体系之下的二级统计体系，处室设置延续了国家统计局机构设置模式，这样做，保证了国家统计局对各级统计机构的对口管理，但忽略了省级统计机构为地方政府服务的功能。

现行统计结构按专业（行业）分类设置，如工业处、社会和科技处等，且每一处室的职责包括了统计信息生产的全过程，包括调查设计、调查实施、数据录入、分析研究，甚至执法检查等等。这一设置模式，保证了国家统计局对省市级统计机构的对口管理渠道的通畅，为各级统计机构较好地完成国家统计局下达的任务提供了足够的制度保障。

但在新时期，随着统计工作量急速膨胀，统计任务与机构设置的矛盾愈显突出。各专业处计划内和计划外临时性统计调查多、数据处理多，任务渐多，要求渐高，处室职责过全过杂，在必须完成统计调查任务之外，已无力兼顾其它。

二、机构运转良好的必备条件

统一、协调、有序，是一个机构具有良好运转功能的必备条件。为构建一个高效运转的省级政府统计体系，更好地向省级政府、公众、企业和研究机构提供优质统计服务，针对统计机构设置中的主要问题，我们根据相关组织结构理论，对省级统计机构改革提出如下设想：

1.成立统计委员会，全面协调省级政府统计事务

对于统计数据分散于政府各部门的统计体制，存在部门间协调问题。许多国家政府统计机构认识到成立统计委员会在协调政府统计事务中的重要性和必要性，多已成立此类机构，并多由谙熟统计专业的统计局长担任委员会主任，以确保全国统计工作的顺利开展，确保统计的发展能适应社会各界的需要。有些国家设有不止一个统计委员会，将委员会分成若干层次，解决不同层次的统计问题。如英国，设有统计政策和管理委员会,下设政策制定委员会、协调委员会、社会统计咨询委员会、方法委员会等9个分会，除此之外，还在各郡设立有50多个统计咨询委员会和统计用户组，共同协调国家统计机构与统计数据提供者、用户之间的关系，并对国家统计工作提出咨询意见。

成立一个能够整体规划省级统计调查任务，对省级统计事务进行统一管理、协调与控制的统计委员会是省级统计发展的必然需要。

统计委员会的主要职责是，致力于全面协调和管理省级政府统计事务。在消除统计报表的重复和遗漏问题方面，注重充分利用行政记录，减轻统计调查负担；在各个调查项目之间应用统一的概念、范围、分类和标准，保持政府统计数据的一致性、可比性，提高统计质量；在协调统计信息供需关系，使统计部门与用户之间保持密切的联系和沟通等方面，更好地发挥作用。

统计委员会应由各省级统计机构的统计局局长或调查总队总队长担任领导，且应通过法律性文件赋予其权力和责任。委员会成员应包括省级统计机构的官员、部门统计官员、工商企业界代表、研究专家等人，代表社会各界不同的愿望与要求，通过会议讨论、协商、咨询等多种方式，协调统计事务。

统计委员会可设置若干层次，如统计顾问委员会——从组织结构上说在政府统计机构之上。主要处理原则性问题，或者针对原则性问题，代表各界向省级统计机构提出意见；专业咨询委员会——如能源统计委员会、农业统计委员会、抽样调查委员会等等。分别从不同专业，协调与部门统计的协作关系、处理原则性单项统计问题，向部门提供统计专业技术咨询。专业委员会可建在各相关处室，凡涉及该专业的所有问题，均由该委员会负责协调解决；统计事务协调委员会——解决预算资金、统计任务、人员编制等具体事务在统计机构之间的平衡。

成立不同层次的委员会，有针对性地讨论和解决不同层面的问题。

省级统计机构内部成立内部协调委员会，针对涉及其他处室、行业、专业、地市的统计工作，及时通报、讨论和协调。建立内部协调委员会，可以解决长期或反复出现的矛盾与问题。

2.向各政府部门派出驻外统计官员，加强与部门统计的联系

协调部门统计的另一条有效途径，是向部门派驻统计官员。香港、法国、澳大利亚等均通过向政府部门派出统计官员实现与部门的紧密联系和沟通。

驻外统计官员的职责是，深入细致地了解政府部门所使用的统计概念、数据来源和数据采集方法，并对其进行专业性、技术性的指导和监督；对部门行政记录的开发利用提出建议；负责与各部门之间的沟通与联络；及时反映省级统计机构对各部门的专业性要求，同时向省级统计机构反馈各部门对统计资料的需求和建议。

3.对地市及以下统计机构实行垂直管理

对地市及以下统计机构实行垂直管理，使其脱离地方政府管辖，是统计独立性的要求。以此避免基层政府对源头数据的直接或间接的干预，保证源头数据的客观真实性。

对地市及以下统计机构实行垂直管理，应通过法律性文件给予保障，保障其行使统计权限，保证人、财、物的正常配置，保证统计活动能够正常开展。

4.成立统计调查中心，统一数据采集

数据采集是专业性很强的工作，必须达到规范性、科学性的要求，数据质量才能够真正得到保障，因此有必要统一数据采集——将分散于各处室的数据采集任务剥离出来，按统计调查方法分类而不是按数据来源分类，交由统计调查中心统一实施。

统计调查中心的主要职责不仅在于组织调查实施、监控数据质量，还应针对统计报表和调查的多、乱现象，及时与相关方面沟通和协商，避免重复调查；调查中心有权在保证调查质量的前提下，对相同抽样方法、相同样本要求的调查项目进行组合，一次性完成多项调查任务；对地市调查业务实行全面垂直管理，地市统计机构的职责是组织本地调查实施、收集本地报表，进行技术性审核后及时上报。

集中数据采集有利于协调基层统计调查项目和统计报表，及时发现数据之间的不一致性。

统计调查中心承担包括催报统计报表、收取部门行政记录在内的所有统计调查项目，将是一支庞大但管理有序的调查队伍。因实际工作中统计调查主要为间接调查（统计报表、行政记录）和直接调查（普查和抽样调查），我们针对不同调查对象、不同调查方式、不同选样方式，分别成立专门和专业性统计调查队伍，除统计报表与行政记录管理处外，设普查部与抽样调查部。统计调查中心将招聘社会力量，充实调查员队伍，对调查员进行统一选拔和培训，按照科学规范的要求，制定数据采集方案，采用严格的抽样选样程序，规范的调查程序和调查行为，严格控制数据质量。

对于部门统计，联合工商、税务、财政及其他行政管理部门，整合部门统计信息尤其是行政登记记录资源，减少企业报表负担。统计局、调查总队应向部门提供专业性指导意见，帮助部门建立起统一分类、统一数据口径、与统计局、调查总队联网的行政记录系统，形成制度。

5.成立数据管理中心，统一数据管理

成立数据管理中心，对统计数据进行统一管理，负责数据汇总、开发、调用，是数据录入、汇总、分析处理中心。数据管理中心应建立机械性电子化的数据输入输出管理工作流程，建立一套调用方便，便于进行综合分析的数据信息管理系统，建立不同类别的数据库和数据档案馆，如综合数据库、行业数据库、企业信息库、居民信息库、地市数据库、部门数据库和历史数据库。

6.组合研究中心，深入开展统计研究

经济分析，特别是计量经济分析是统计工作的自然延伸，分析研究是统计的重要职能之一，加强统计分析，也是国内外统计发展的趋势之一。要让统计的发展适应发展的需要，必须坚持统计研究。

统一数据采集和数据管理之后，各业务处从数据采集与管理中拨冗而出，进入研究中心。研究中心将专心于统计方法研究和综合性分析研究，淡化行业、产业、专业和部门的界线，形成研究合力。联合政府部门、企业集团、大专院校和研究机构的统计学专家，吸收国际先进的统计技术和思想，研究适合本省的统计指标和统计方法，保持数据的相关性；制定统计标准和分类，保持数据的可比性和持续性；针对专项问题，开展长期跟踪监测研究，增强对省级经济社会协调发展状况监测力度和效果，做好“省级区域发展及产业发展的监测与评价中心”。

7.成立数据质量监控中心，全方位监控统计数据质量

1994年，联合国统计委员会通过了《官方统计基本原则》，现被许多国家和地区政府统计机构视为统计工作的基本原则。其中规定：“统计机构需严格履行专业守则，包括科学原则和专业道德，确定搜集、处理、储存和展示统计数据的方法及其程序，以保持公众对官方统计的信任”。“统计机构应按照有关统计来源、方法和程序的科学标准展示资料，并正确解释数据”。除《官方统计基本原则》以外，国际统计学会通过的《统计职业道德宣言》、国际货币基金组织制定的《数据发布准则》，以及联合国统计委员会、经济和社会理事会为便于国际交流与比较而制定的一系列指导性文件，如《奥斯陆手册》、《弗拉卡蒂斯手册》等等，均成为国际上政府统计机构遵循的标准或守则。

数据质量是统计的生命，一旦所公布的统计信息受到质疑，统计机构的可信性会大打折扣，其声誉也会受到损害。因此保证统计信息的质量是统计机构勿庸置疑的首要责任。衡量统计数据质量的标准，贯穿于数据信息生产的全过程，从统计概念的确定、调查方案设计、统计标准的采用、统计调查的实施、统计推断到统计信息的发布和传播，以及对数据信息的正确说明和解释，包括数据的适用性、准确性、时效性、可获得性、一致性、完整性等六个方面等等。因此，有必要成立数据质量监控中心，全过程、全方位、多角度地监督与控制数据质量。

参照国际标准，全面实施对数据生产每一个环节的质量监控，建立数据质量监控制度和数据评估制度，定期形成质量监控报告，对于改进统计工作、提高数据质量、建立公众信任，具有十分重大和实际的意义。

8.成立数据传播中心，统一对外服务

数据传播中心负责统一对外提供统计服务，包括新闻发布、统计出版、网络发布、数据咨询；负责编辑、出版统计资料；开展对外信息咨询服务，向政府部门、公众、企业、研究机构等不同用户提供统计数据；并负责向用户提供有偿统计信息咨询服务，将政府部门、各地市等统计数据发布工作统一管理，将不同业务处室负责的、面向不同对象的统计服务工作交由数据传播中心统计服务部负责，维护政府统计统一高效、权威的形象。

数据发布，应遵守国际货币基金组织颁布的《特殊数据发布准则》（SDDS，目前国家统计局加入了比SDDS标准略低的GDDS），规范数据发布程序，如应公布未来四个月公布统计数据的时间表，并严格按时间表公布数据；应在发布信息时做到结论清楚，语言易被读者接受，关于统计数据编制方法的信息要准确清晰。良好的统计信息发布制度，不仅可以保证官方统计资料的广泛推广和正确使用，而且可以在社会和公众中树立政府统计形象，为政府统计机构工作创造宽松的社会环境。

成立用户理事会。建立以用户需求为本的服务意识，为给用户提供最好的服务，应加强与用户进行沟通，了解其需求，并将用户意见反馈给相关处室。建立用户满意度评估制度，定期开展用户满意度调查和评估，以用户的尺度对数据的各方面品质进行评价，让用户满意成为我们追求的目标。

三、结论

关于组织理论的文献表明，组织结构并不是简单、随意的事，科学合理、协调有序的组织结构是一个机构良好运转的必备条件。本文站在省级区域的角度，就省级政府综合统计机构设置问题进行了探讨。建议打破部门、行业、处室、级别等所有局限，通过成立统计委员会，加强统计局、调查总队对政府统的计管理和协调的功能；通过整合研究中心，形成统计研究合力；通过成立统计调查中心和数据管理中心，打破行业界线，优化整合统计专业力量；通过成立传播中心，统一对外服务和宣传，树立统计权威、科学的形象；通过成立数据质量监控中心，抓紧、抓好统计之根本，提高统计服务品质，向外界展示一个统一有序的、高度负责的省级政府统计体系。

■ 参考文献

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