当前解决城郊结合部被征地农民社会保障的三个问题

许文苑　王定俭

摘 要：城郊结合部被征地农民是一个涉及多方面的社会问题。虽然城郊结合部被征地农民是由工业化和城市化发展推动的，但他们却是代表传统农民在艰难中走向现代化的先驱。对城郊结合部被征地农民出现的失去生活保障，养老、医疗和就业所出现的问题决不能掉以轻心。政府应该采取系统配套的对策措施加以解决。

关键词：城郊结合部 征地农民 问题探讨 对策措施

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）06-010-03

全面认识和积极解决城郊结合部被征地农民出现的问题，是我国工业化和城市化进程中一个影响大、涉及广、具有鲜明时代性的社会课题。世界银行曾对我国经济增长结构进行分析认为，城郊结合部以其独特的方式进行的被征地农民，其巨大牺牲，对我国经济社会发展做了显著的贡献。从社会学说，城郊结合部被征地农民在推进工业化、城市化和社会转型的影响也是深远的。但是，在现实中城郊结合部被征地农民的社会保障方面却存在着严重的缺陷。我们应该以科学发展观为指导，贯彻以人为本的发展理念，全面认识和积极解决城郊结合部被征地农民的社会保障问题。对此，本文简略地谈三点认识。

一、城郊结合部被征地农民是我国农村走向现代化的先驱

在我国实行家庭联产承包责任制以后，各个城市的城郊结合部的农村，虽然实现了土地与劳动者的直接结合，推动了农业的高速增长，但是由于土地平均分配、分户承包、户均面积少而零散，却不符合农业现代化的要求。因此，必须进一步规范城郊结合部农村土地流转，发展适度规模经营，推进城郊结合部农业产业化，这也是城郊结合部农村生产力发展的客观要求，是实现城郊结合部农村现代化的前提和基础。在这一过程也必然导致城郊结合部的广大农民要有序地转让土地。另一方面，进入上世纪90年代后，我国工业化进程加速，城市建设进入新一轮的快速扩张期，城郊结合部出现了诸多工业园区、高新技术开发区、大学城和外环线等建设用地迅速增加，加大了向城郊结合部的广大农民征地的步伐。

马克思、恩格斯曾指出，农业向工业转化是社会分工和生产社会化的必然产物，农民向工人阶级转化既是产业革命和工业化的必然产物，又是促进工业化和社会生产力进步的必要条件。同时，马克思、恩格斯也深刻地揭示了农民向工人阶级转化是一个艰难的充满社会问题过程，这一过程也是传统农民争取新的生存发展条件和获得新的社会待遇的奋斗过程。

我国广大城郊结合部的农民，其千年传统的终结是从被征地开始的。从上个世纪90年代开始，城郊结合部的农民，由于被征地而离开世世代代生存所依赖的土地，进入发展中的大中城市。在城市他们面对一个崭新的生存发展空间，身处一个变化丰富的新世界，获取一种全新的不同于以往劳作的经历，使本来祖祖辈辈以土地为生的被征地农民，通过许多崭新的社会境遇，学习知识、掌握技能、丰富阅历、积累经验、更新观念、拓展眼界，为融入现代产业和现代社会逐渐地打下了新的生产和生活的基础。

目前，我国广大城郊结合部被征地农民，从安土厌迁到进入工业园区，并接触城市各行各业；从封闭的环境进入开放的世界，为了生存发展去从事商业、饮食服务业，经营运输业、承包建筑工程，承担着越来越多的职业角色。在不断地提升和磨练中，有的变成了可以从事新型农业的农民，有的可以从事各种非农产业，有的可以亦工亦农，或工亦商。这不仅是时空间的跨越，更是伴随着传统农民的生产方式、生活方式、社会角色、思想观念和行为的转变。这种转变是在极短的时间内发生，仿佛是在昨天还认为是不可能的，而今天这种转变却已成为了现实。被征地农民的社会角色变化和现代性的培育，其重要推动力就是来自于被征地农民对工业化和城市化生活的亲身经历，促进了传统农民由传统性向现代性的转变。

值得我们注意的是，当城郊结合部被征地农民在离开传统的生产、生活方式和根深蒂固的观念将越来越远时，当被征地农民在工业化和城市化的社会生活中、大众传媒的耳濡目染中被潜移默化感染时，就意味着对社会进步和城市化意识的形成，意味着他们对新事物的接受加快，意味着他们在土地被征用中主动参与了中国的现代化进程。如果说在我国现代化漫长的发展进程中，要改造传统农业社会，改造传统农民，发展新型农业和培育市民社会是艰难的，而这一变革起点和发展，不仅已被城郊结合部被征地农民的经历所启动，而且也因他们素质提高面临突破。同时，当我国社会发展面临着解决“三农”问题，当政府及理论界还在苦思冥想地去解决“三农”问题时，被征地农民却以自身艰难的发展方式回答了这个问题，城郊结合部被征地农民离开农业走向工业，离开农村走向城市，告别传统走向现代。这些具有新的社会经历和新思想的被征地农民，不仅增强了自身对社会发展中出现问题的适应性，而且和我国社会的其他群体与政府一道，给努力解决社会发展中暂时不合理的问题注入了新的活力。

实际看来，马克思、恩格斯所期待的伟大社会发展过程，在中国的世纪之交正实现着这一进程。各个城市的被征地农民，正是这一伟大社会变革的主体。对他们引起的变革和出现的问题，如果能够从历史发展高度全面认识和科学解决，将是一个国家利益和个人利益、社会发展与人的发展的双赢博弈。因为，工业化和城市化是人类社会进步的重要标志，也是我国实现现代化的必由之路，其进程的加速是我国经济社会发展的客观要求。改革开放以来，随着我国农业社会向工业社会转变和城市化进程的加快，城郊结合部的广大农民服从国家推进工业化、城市化和社会经济发展的需要，将世世代代赖以生存和发展的土地让出，这本身就是对工业化和城市化的巨大贡献。但在我们的现实生活中，它却要求以被征地农民的生存保障牺牲为前提和代价。

二、城郊结合部被征地农民面临三大挑战问题和困难

城郊结合部被征地农民新的生存和发展模式选择，必然要受主客观条件的限制和决定。一般来说，被征地的制度安排就存在急迫强制性和不合理性，被征地农民走向工业化和城市化过程的经济准备通常也是不充分的和被动的，其身份接受和转化在社会上和心理上也是被迫的。他们不是主动放弃土地去开拓发展新的城市职业，而是在没有心理、知识、资本准备下突然被迫转化。这种突然间的失地和多方面的变化必然会让大多数被征地农民措手不及。据不完全统计，目前全国已有5000多万的被征地农民。照现在的经济发展速度，经有关专家预测，2020年我国失地农民总数将超过1亿。①如果我们现在不能够引起高度重视和下大力妥善解决好被征地农民的问题，长此以往必定会对我国的经济社会发展造成负面影响。

虽然目前被征地农民大多处在沿海经济较发达省份的城市，但随着我国经济社会的进一步发展，这一问题将会积重难返成为全国性的问题，对此，我们决不能掉以轻心。在解决城郊结合部被征地农民面临的问题中，我们要看到这些问题不仅既有历史积留的老问题，也有现实形势下制度改革带来的新问题，同时，在新老问题的交替之中还面临着许多解决问题的严峻挑战。当前，突出地说主要有三个方面：

一是土地的丧失迫使城郊结合部被征地农民面临着会失去生活保障的威胁。由于土地的被征地用，农民就面临着失去了最可靠的生活保障。我国城郊结合部被征地农民多，由于土地被征用农民拥有的土地数目越来越少，农民从土地获得的收益的相对量和绝对量都相应减少，无法满足其最基本的生活需求。那些永久性被征地的农民，就彻底丧失了生活的保障。在当前土地征用制度存在缺陷的情况下，对于被征地农民来说，土地一旦被征用，他们面对的是“种田无地、就业无岗、社保无份、发展无望”的“四无”困境。被征地农民失去了土地就意味着失去了最基本、最稳定的生活依靠，失去了生存的基础。尽管有些地区经济发展很快，农民失地后得到的补偿也比较高，但有关调查显示，46％的失地农民失地后生活水平下降。这是因为，土地被征地后，不仅收入减少，还要由于生活方式的改变而导致的衣食住行等各方面的支出大大增加，例如取暖费、水电费、物业费、饮食费、交通费等等以及物价上涨，这就要付出大量成本。而且，随着我国城市化和工业化进程，被征地农民的数量在迅速增多。因此，如何通过切实可行方针政策和制度建设，从战略高度认识并着手探索惠及全体被征地农民的、城乡可衔接的社会保障制度，是政府应尽早筹谋的大事。

二是城市就业难和就业不稳定给城郊结合部被征地农民的生存发展带来困境。当城郊结合部被征地农民从对土地依赖中摆脱出来，准备朝着工业化与城市化的方向发展时，就面临我国有史以来人数最多、难度最大的劳动力就业问题。就业问题不仅是城郊结合部被征地农民走向现代化实现自身变革的基本保障和前进动力，而且与我国经济社会方方面面息息相关，涉及面广，情况复杂。因为，我国被征地农民多，城市就业岗位少，这就决定了城郊结合部被征地农民人口很难走西方工业化和城市化充分吸纳的模式。要把他们全部转移到城市现代产业中，走出一条新型工业化、城市工业化发展道路，在现实中面临着诸多的困难和变数。现在累计的失地农民可能已达4000万~5000万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20％。这是一个相当大的数目。要全面解决好被征地农民的就业问题，不仅需要解决就业机会增长的经济问题，而且还要解决与就业相关的社会问题。在现实的征地难中碰到的棘手问题很多，难就难在“要地不要人”的利益考虑。在这种利益冲突的博弈中，切身利益受到侵害的总是城郊结合部被征地农民，城郊结合部被征地农民一般知识水平较低，没有什么技能，也不愿意做那些苦、脏、累的活，在当前激烈的就业竞争下，很难找到合意的工作。此外，有大批下岗工人处于待业状态，有很多手持大学文凭的大学生都很难以就业，更别谈城郊结合部被征地农民中的弱者了。可见，我国城郊结合部被征地农民的就业问题始终是在工业化与城市化错位状况下推进的，是一个充满矛盾冲突的过程。城郊结合部被征地农民贡献出了自己的土地，似乎成为了城市里新的一员，但自己却面临着诸多困惑。这些失去土地的被征地农民失去了其原来生活方式的物质基础，却并没有真正拥有城市居民的生活方式。城郊结合部被征地农民失去土地后既在城里找不到工作，也难以享受城市居民的失业保险；征地补偿根本不足以支付倘若就不了业，又面临今后养老、医疗费用增加的诸多困难和变数，这些关系到我国社会的安全稳定与和谐发展。

三是城郊结合部被征地农民老龄化问题紧迫，征地补偿根本不足以支付被征地的老龄人养老、医疗增加的费用。土地对于城郊结合部农民有养老保险和失业保险的功能。城郊结合部被征地的老龄人口土地的丧失，就意味着同时也丧失了土地给他们带来的保障权利，土地一旦被征用，养老、医疗的社会保障就成为了他们最大的后顾之忧。尤其是对于一些年龄大、劳动技能差、处于既失地又失业的农村老龄人口来说，最担心的就是养老、医疗保障的问题。但是，长期以来，我国的社会保障制度主要面向城市居民，城郊结合部被征地的老龄人口难以享受与城市居民同等的社会保障权利。自2004年以后，国家对失地农民通常采取一次性货币安置方式，试图在短期内彻底解决征地遗留问题，但是这种方式补偿标准过低，对农村老龄人口来说难以从根本上解决长远的生活问题。被征地老人把有限的补偿费用用于解决住房、购置日常生活用品和子女教育费用等优先问题上后，所剩无几。大部分被征地老人口将领到的土地安置补偿费用来补贴家庭日常生活开支，真正将这笔钱用来发展和投资社会保障的只占极少数。被征地老人，特别是体弱多病的老人对今后的生活感到迷惘，一旦遇到疾病和养老开支等问题就会陷入彻底边缘化的境地，甚至随时有可能沦为贫民，这必然会给社会稳定造成隐患。

三、完善城郊结合部被征地农民社会保障的政策措施

城郊结合部被征地农民的社会问题是我国工业化和城市化进程中一个影响面广泛的社会课题，但从现阶段说，其重点是要关注和解决城郊结合部被征地农民的社会保障。它要求各级政府要以科学发展观为指导，采取积极的和系统配套的对策措施给以解决。当前，笔者认为主要有三个方面：

1.需要政府、社会和被征地农民的共同努力和共渡难关。在我国工业化和城市化进程中出现的城郊结合部被征地农民的问题，是一个包含着时代性、现实性和复杂性的社会课题。我们要看到，一方面，在解决被征地农民所面临的问题的困境是客观存在的；另一方面，一些问题又是由于认识和解决不当造成的。应该承认，这些问题是回避不了的，但也是可以解决好的，关键是要有正确的认识和切实可行的政策措施。而解决问题的对策选择，在于政府、社会和个人三方的共同努力。笔者认为，从政府和社会的角度看，要弥补因制度不健全所造成的偏差，政府和社会要认真总结与反思以往认识和处理问题的经验与教训，采取正确合理的方针政策。从主要的方面说，政府和社会要为城郊结合部被征地农民建设一系列环节功能配套的制度体系。根据许多社会调查分析看，许多城市的政府对城郊结合部被征地农民实行的货币一次性安置方式只能保一时，而不能兼顾长远。城郊结合部被征地农民一旦将有限的补偿费用完，生活失去来源就会陷入困境。因此，政府和社会在对城市土地进行征用时，就要充分考虑土地对城郊结合部被征地农民所具有的多种保障功能，即除了按现行市场价对土地进行评估外，还要考虑土地的潜在收益、未来土地增值以及农民因失去土地而造成的其它各项间接损失。譬如，倘若被征地农民的就业、住宅、基本生活及社会保障等丧失了，就要通过增加补偿内容来提高补偿标准，将被征地农民就业、养老和医疗保险补偿等内容包括进去，为改变目前土地转让收益与安置补偿悬殊过大、对城郊结合部被征地农民补偿偏低的问题，政府应该考虑在土地补偿费、安置补助费、政府土地招标、拍卖等收益和集体土地有偿使用收益中，确定一定比例收取为被征地农民增加社会保障基金，国有资产管理局要负起监管责任，专款专用。

2.逐步建立城乡统一的社会保障支持体系，解决被征地农民的后顾之忧。建立适合当地解决被征地农民的最低生活保障制度。最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节，是被征地农民的生存权得到保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求，故要将所有符合条件的被征地农转非人员纳入城镇最低生活保障范围。由于长期的城乡二元化社会保障体系的制度壁垒，要建立独立的被征地农民的社会保障体系难度很大，解决城市化过程中被征地农民的社会保障问题，最可行的办法是与城镇社会保障体系的逐步衔接和统一。即按照被征地农民市民化这一目标导向，从实际出发，设计一个相对接近的、也便于今后与城镇社保体系相衔接的、能按社会保障制度基本运行规律运作的方案，因地制宜、分层次、分步骤、循序渐进地推进被征地农民的社会保障工作。为此建议国家出台相关指导性政策，使地方政府在充分考虑当地农民的最低生活保障需求、经济发展水平、政府财政承受能力以及被征地农民的数量范围的前提下，分阶段将被征地农民纳入城镇居民社会保障体系，并在为失去保障的低收入被征地农民办理养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障后，再考虑对经济水平较高的被征地农民，分阶段将其纳入社会保险体。对在农村已经参加养老保险和新型农村合作医疗的被征地农民，应考虑在社会养老保险与医疗保险中的大病统筹部分设计城乡统一的运行机制，先实行“有差别的统一”，最终过渡到完全统一，使被征地农民得到长期社会保障，彻底解决他们生活上的后顾之忧。

3.政府和社会要为被征地农民提供一个公平合法的就业权益。由于城乡二元体制的障碍和城郊结合部被征地农民自身劳动技能相对较差等因素，使得他们只能就业于城市的非正规部门，并面临着下岗、失业的危险。有专家估计，依目前的状况，到2030年，我国将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态。为了保证被征地农民的充分就业，必须建立被征地农民的就业保障机制。使被征地农民与城市居民在就业、社会保障、教育等方面享有实际的平等权利，消除对被征地农民的不公平待遇，消除社会矛盾的产生根源。譬如，在城郊结合部被征地农民土地被依法征收时，当地政府部门要尽可能地为被征地农民提供就业机会，在招工、组织劳务输出时优先考虑，在职业培训和就业指导上加强对被征地农民的职业培训，提高被征地农民的素质与技能，增加他们的就业机会；在制定积极的信贷政策上鼓励城郊结合部被征地农民自己创业、自己择业。用工企业也应遵循劳动权益的法律法规，保障被征地农民平等的合法权益。从被征地农民的角度看，也要不断增强自己的心理素质与文化素质，以适应工业化和城市化的新环境、新要求，主动参与工业化和城市化的社会发展，融入城市社区生活之中。通过政府、社会和被征地农民的共同努力共渡难关，就可以最小的经济成本与社会代价完成被征地农民的身分、知识和观念的非农化，加快走向现代化的步伐。

[项目基金：本文为“云南大学笹川基金资助项目”（08KT230）的阶段性成果。]

参考文献：

1.廖小军.中国失地农民研究[M].社会科学文献出版社2005

2.汪振江.农村土地产权与征收补偿问题研究[M].中国人民出版社.2008

3.陈亚东.失地农民社会保障制度研究以重庆为例[M].人民出版社，2008

4.林斐.中国农民大分流[M].黄山书社，2008

5.韩俊.完善农村土地管理.推进征地制度改革[J]光明日报，2008.11.21

注释：①2009年03月14日.10:24中青在线-中国青年报

(作者简介：许文苑(1985-)，女，云南昆明人，云南大学公共管理学院2007级研究生，主要从事人力资源和社会保障研究；王定俭，云南大学公共管理学院2007级研究生，主要从事行政管理和社会保障研究 云南昆明 650091）（责编：若佳）