我国农村信息化政策的演进与完善

杨　诚

〔摘 要〕我国农业和农村信息化政策在演进的3个时期显现着不同的情况和特点，当前还存在着政策“法力”不够、明晰度不够和合力不够等问题，应当加快建立健全法规，完善政策体系。

〔关键词〕农村建设;信息化政策;演进;完善

〔中图分类号〕G20 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821(2009)03-0042-05

始于20世纪70年代末、80年代初的中国农业信息化建设，伴随着我国有关农村信息化政策的出台和实施，在国家有关部门的大力推进下，如今农村信息基础设施大为改善，农村信息服务体系逐步建立并日臻完善，农民信息应用能力大大提高，农村信息化建设已经取得了显著成效。对我国农村信息化有关政策进行回顾思考，探索更加完善的农村信息化政策体系和政策环境的建立，对于改进我国农村信息化工作，进一步加快推进农村信息化，从而推动现代农业和社会主义新农村的建设，是十分必要的。

1 我国农村信息化政策的演进

我国农村信息化政策经历了一个由单一向多方面演变的过程，体现了我国农村信息化建设由单项建设向系统建设的发展转变过程。我们可以把我国农村信息化进程分为“十五”前、“十五”时期和“十一五”时期3个阶段，来考察不同进程阶段有关政策的演变情况。

1.1 “十五”前

关于我国农村信息化建设的起始，目前还有些分歧。有人认为是1979年遥感技术被引进和应用于我国的农业[1]，也有人认为是1980年农业年鉴出版和中央农业广播学校成立[2]。较为普遍的认为是20世纪70年代末到80年代初的计算机应用于农业生产和其后相继建立的一批农林数据库[3]。不过，有关农村信息化最早的政策规定，却是1986年农牧渔业部提出的《农牧渔业信息管理系统设计》和《农牧渔业部电子计算机应用规则》。之后，农牧渔业部就成立了信息中心，开始推进计算机技术在农业领域的应用。同年，中共中央和国务院批准了旨在依靠科技进步振兴农村经济，普及科学技术带动农民致富的指导性科技计划——星火计划。自此，有政策保障、有组织推动的农村信息化工作，才在我国大张旗鼓地开展起来。

进入90年代，我国采取了一系列政策措施来加强农村信息化工作。90年代初期，农业部提出了《农业部电子信息系统推广应用工作“八五”计划及十年设想》，制定了《农村经济信息体系建设工作方案》和《农村经济信息系统建设规划》。1994年12月，农业部在国家经济信息化联席会议第三次会议上提出建设金农工程，以加速推进农业和农村信息化。次年，农业部制订了《农村经济信息体系建设“九五”计划和2010年规划》，开始牵头组织实施《农业综合管理和服务信息系统——金农工程》。1996年，农业部主持召开第一次全国农村经济信息工作会议，要求提高认识，明确任务，努力开创农村经济信息工作的新局面。这一阶段，主要以农业部为主，重点围绕农村经济信息体系的建设开展了相关的农村信息化工作。

1998年10月，中共中央下发了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，要求完善信息收集和发布制度，向农民提供及时准确的市场信息。这是党中央对农村信息化提出的较早的指示。11月，科技部就召开了全国农业信息化科技工作会议，出台了《关于农业信息化科技工作的若干意见》，首次对“农业信息化”的内涵做了界定，决定以数据库、知识库建设为重点，开发一批农业专家系统和信息咨询服务系统，建成不同层次的综合农业科技信息系统，逐步建立不同层次的农业动态监测和预警系统，建立一批不同类型不同层次的农业信息化示范区，加强农业信息化关键技术的研究与开发。在1999年7月科技部与国家计委联合颁发的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南(1999年度)》中，“农业信息化系统”被列为优先发展的重点领域之一。

2000年1月，中共中央和国务院在《关于做好2000年农业和农村工作的意见》中，要求加快农产品市场信息体系建设，制定农产品市场信息采集标准和规范，完善信息发布制度，建立及时、准确、系统、权威的农业信息体系。财政部提出了《关于财政支持建立农业科技推广示范基地的实施意见》，农业部印发了《关于进一步做好农业科技“电波入户”工作的意见》。

从这些政策来看，我国农村信息化早期主要是适应社会主义市场经济建设，以建立农村经济信息系统特别是市场信息体系为突破口，以金农工程建设为重点，以农业科技信息化为先导，农村信息化还处于农业信息化的起始阶段，主要是农业部和科技部在组织实施。

1.2 “十五”时期

2001年，是“十五”的开局之年，农村信息化被写入了众多的“十五”计划之中。3月，九届人大四次会议批准《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，要求加强农村通信基础设施建设，重视信息网络技术在农产品交易、农业技术推广等领域的应用。4月，国务院发布《农业科技发展纲要(2001-2010)》，要求大力发展农业信息技术。7月，农业部印发《全国农业和农村经济发展第十个五年计划(2001-2005)》，要求加快推进农村经济信息体系建设，加快建立农业综合信息网络，进一步扩大和完善农产品市场信息系统，积极推进农村经济监测与管理系统建设。科技部印发《“十五”星火计划发展纲要》，决定以农村科技信息服务网建设为重点实施农村信息化科技行动。9月，农业部印发《“十五”农村市场信息服务行动计划》，决定用3~5年的时间，基本建立起覆盖全国的农村市场信息服务网络，根本改变农村市场信息服务滞后的状况。10月，科技部联合中科院、中国科协提出《“十五”科技扶贫计划发展纲要》，决定实施科技信息扶贫行动，建立覆盖全国的科技扶贫信息服务网络系统。11月，国家计委和科技部联合颁发的《当前优先发展的高技术产业重点领域指南(2001年度)》，依然把“农业信息化”作为优先发展的重点领域之一。12月，财政部印发《国家农业综合开发“十五”计划》，决定建立和完善农业信息体系、农产品质量标准体系及检测检验体系，适当扶持农业信息网络建设，建立农业综合开发管理信息系统。

“十五”计划出台之后，政府有关部门纷纷提出了具体的政策措施，来推进农村信息化工作。如在2002年，文化部和财政部联合发出了《关于实施全国文化信息资源共享工程的通知》，开始实施覆盖农村的全国文化信息资源共享工程的建设。农业部提出了《关于做好农村信息服务网络延伸和农村信息员队伍建设工作的意见》，要求落实县级农业信息服务平台、乡镇农村经济信息服务站建设任务和农村信息员培训任务。国家计委、经贸委、农业部等6部门联合印发了《关于进一步加快农产品流通设施建设的若干意见》，要求加强农产品批发市场信息网络建设，建立全国统一的农产品信息收集、整理和发布制度。九届人大三十一次会议修订《中华人民共和国农业法》，增加了有关农业信息化的内容，如第六条规定“国家采取措施加强农业和农村基础设施建设，促进农业机械化和信息化”，第四十二条规定“各级人民政府应当鼓励和支持企业事业单位及其他各类经济组织开展农业信息服务。县级以上人民政府农业行政主管部门及其他有关部门应当建立农业信息搜集、整理和发布制度，及时向农民和农业生产经营组织提供市场信息等服务。2003年6月，国家发改委、农业部、商务部等九部门联合印发《关于进一步加强和改进农产品价格信息服务工作的意见》，要求进一步改进和完善农产品价格信息服务工作。7月，中组部印发了《农村党员干部现代远程教育试点工作方案》。9月，中央办公厅印发《关于在全国农村开展党员干部现代远程教育工作的意见》，要求力争到2010年，在全国基本建成农村党员干部现代远程教育网络体系。8月，科技部发出《关于启动实施“农村科技服务体系建设星火专项行动”的通知》，决定大力实施“村村通”工程，建成通达农村基层的服务信息网络，广泛开展信息服务。9月，国务院召开全国农村教育工作会议，颁发《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，决定实施促进农村教育信息化的农村中小学现代远程教育工程。2004年1月，信息产业部颁发《农村通信普遍服务——村通工程实施方案(试行)》并发出《关于在部分省区开展村通工程试点工作的通知》，决定由六家基础电信业务经营者采取“分片包干”方式承担电信普遍服务义务，以完成农村通信“十五”发展目标。年末，中共中央发出2005年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，概括性地提出“加强农业信息化建设”的战略部署，指引我国农村信息化建设进入一个新的发展时期。

从这些“十五”计划及其后续文件中有关农村信息化的政策规定来看，“十五”时期，我国农村信息化在进一步建立和完善农业信息体系的同时，信息化领域有所扩展，推进措施更加丰富，农村信息基础设施建设得到加强，农业技术信息化受到重视。在政策层面，政策主体增加了，除农业部、科技部、财政部外，国家计委(发改委)、商务部、文化部、教育部、中组部等出台了与之相关的一些文件，都投入到了农村信息化建设中来。政策规定与过去相比更加具体、详实，思路清晰，任务明确，措施操作性强，有关“工程”、“行动”的不少。这说明，“十五”时期我国农村信息化建设得到了更为全面和深入的发展，农业信息化建设开始向农村信息化建设方面转变。

1.3 “十一五”时期

2005年末，中共中央发出2006年一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，对推进农村信息化建设提出了更为明确的要求:充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信等信息服务，重点抓好“金农”工程和农业综合信息服务平台建设工程。十届人大四次会议于2006年3月14日通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》则做出了更为具体的要求，如整合涉农信息资源，加强农村经济信息应用系统建设;建立电信普遍服务基金;加强农村信息网络建设，发展农村邮政和电信，基本实现村村通电话、乡乡能上网;全面实施农村中小学远程教育等。2006年3月19日，中央办公厅和国务院办公厅联合颁发《2006-2020国家信息化发展战略》，对推进面向“三农”的信息服务提出了具体要求:提高农村网络普及率，规范完善公益性信息中介服务，建设城乡统筹的信息服务体系等。2007年中央一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，要求提高农业水利化、机械化和信息化水平，加快农业信息化建设。2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，再次强调要积极推进农村信息化，并对具体措施做了明确要求。

根据党中央和国务院的战略部署，与农村信息化建设有关的部委也制定了相应的实施政策，或者把农村信息化工作写入了相关的“十一五”规划中。如农业部在2006年3月6日提出的《农业部关于贯彻落实中央推进社会主义新农村建设战略部署的实施意见》中，对积极推进农业信息化所要采取的措施做了明确的规定。在后来颁发的《全国农业和农村经济发展第十一个五年规划纲要》中，对如何推进农业信息化提出了更为全面和具体的要求。在2006年10月颁发的《农业部关于进一步加强农业信息化建设的意见》中，明确提出了加强农业信息化建设的总体目标和实现策略。在2006年11月颁发的《十一五时期全国农业信息体系建设规划》中，在2007年11月颁布的《全国农业和农村信息化建设总体框架(2007-2015)》中，从指导思想、发展目标、框架构成、主要任务、保障措施等方面，对我国“十一五”和“十二五”时期的农业和农村信息化工作做了详细的安排部署。《全国农业和农村信息化建设总体框架(2007-2015)》，是迄今为止我国第一个农业和农村信息化建设的专门政策。信息产业部也在2006年4月10日印发的《关于推进社会主义新农村建设工作的意见》中，要求加快农村信息基础设施建设，继续实施“村村通”电话工程，大力推进农村互联网建设，参与和支持农村综合信息服务体系建设，完善邮政服务体系，加强信息技术推广应用。在后来印发的《信息产业科技发展“十一五”规划和2020年中长期规划纲要》中，提出利用信息技术促进农业信息网络体系的建设，建设农业信息化平台，通过网络信息服务为农业的生产、管理、决策的信息化提供支撑。文化部在《全国文化信息资源共享工程“十一五”发展规划(2006-2010年)》中提出，以数字资源建设为核心，以农村服务网点建设为重点，以共建共享为基本途径，全面实施文化共享工程。

这个时期，政府有关部门依然十分重视通过专项行动或者特定工程建设来推进农村信息化。如，2006年3月28日，商务部发出了《关于实施新农村商务信息服务体系建设工程的通知》，决定逐步建立覆盖全国农村的公共商务信息服务网络，将商务信息服务推广到农村基层。9月6日，农业部办公厅发出《关于印发社会主义新农村建设示范村(场)信息服务站建设方案的通知》，决定在全国35个社会主义新农村建设示范村(场)试点开展信息服务站建设，通过村级信息服务站开展面向村民的信息服务。2007年4月9日、2008年4月11日，农业部先后印发了《农业部关于开展全国农村信息化示范工作的通知》、《农业部关于加快推进农村信息化示范工作的意见》，决定通过树立和培育不同模式、不同类型、不同层级的示范单位，推进信息技术应用，强化涉农信息资源综合开发，推动农村一体化信息基础设施建设，进一步提高全国农村信息化水平。信息产业部先后提出了《关于2006年度自然村村通工程和电信企业推进农村信息化试点工作的指导意见》、《关于开展农村信息化综合信息服务试点工作的意见》、《关于十一五期间自然村通电话工程的实施意见》、《关于2008年扎实推进村通工程发展农村信息服务的意见》，以电话村通工程由行政村延伸到自然村的决策实施为重点，推进了农村综合信息服务工作。文化部和财政部于2007年印发了《关于进一步推进全国文化信息资源共享工程的实施意见》，强调以农村基层服务点建设为重点，建成完善的文化信息服务网络。2008年3月11日，科技部颁发了《新农村建设民生科技行动方案》，决定实施“农村信息化科技促进行动”，以建设数字化农村社区为切入点，以数据库技术、网络通信技术等重大共性关键技术为突破，以集成平台关键技术为依托，开发面向农村政务、事务的管理信息系统等。

从“十一五”时期我国农村信息化的政策措施来看，有这样几个显著特点:一是认识上产生了飞跃，农业信息化上升到了农村信息化的高度。2005年的中央一号文件提出的是“加强农业信息化建设”，2008年的中央一号文件则强调的是“积极推进农村信息化”，虽一字之差，但却包涵了不同的内涵，农村信息化较之农业信息化有着更为广泛的内容。所以，农业部在《全国农业和农村信息化建设总体框架(2007-2015)》中特别强调“农业和农村信息化建设是一个统一的整体”。二是思想上更加重视。中共中央和国务院在连续四年的中央一号文件中都力推农业和农村信息化，从2005年的一句话，到后几年的几句话、几段话，充分显示了党中央和国务院对农业和农村信息化建设重视程度的变化。农业部、信息产业部等部委，对农业和农村信息化的同一计划或者行动多次发文进行指导，提出要求，也证明了这一点。三是政策更加完善。农业部颁发的《全国农业和农村信息化建设总体框架(2007-2015)》不仅有明确的指导思想、发展目标和主要任务，而且建立了由作用于农村经济、政治、文化、社会等领域的信息基础设施、信息资源、人才队伍、服务与应用系统，以及与之发展相适应的规则体系、运行机制等构成的农业和农村信息化的基本框架，提出了农村公共服务和社会管理信息化的任务、农业和农村信息化建设的保障措施，是当前和未来一段时期我国农业和农村信息化建设的纲领性、指导性文件。四是工作更加深入、扎实。这个时期的不少文件都有“推进”、“发展”或者“试点”、“示范”等字眼，说明政府部门在大力尝试和积极推进我国农村信息化建设向纵深发展。可以预见，在这些政策的推动和保障下，“十一五”之后，我国农村信息化水平必将有很大程度的提高。

2 我国农村信息化政策的完善

政策是决策者意志的体现，由科学决策而形成的政策将极大地促进生产力的发展，所以政策的研究和制定显得非常的重要。毋容置疑，过去和现在我国农村信息化的政策，是我国现实国情、农情的体现，对推进我国农村信息化建设产生了非常重要的推动和保障作用，功不可没。但也不可否认，从整个农村信息化的政策体系来看，尚不完善。对一些具体政策来说，还有不少缺陷。尽管任何政策的完善都有一个过程，但这个过程越短就越有利于事业的发展。加快完善农村信息化政策体系，可以大力推进我国农村信息化建设。而目前，我国农村信息化政策还存在以下3个突出的问题:

2.1 政策“法力”不够

法律法规是国家最顶层的政策，有关农村信息化建设的法律法规是农村信息化政策体系中最上层的架构。世界上农村信息化比较发达的国家一般都有比较健全的农村信息化法规，比如美国从第一次颁布农业法开始，就对农业信息技术服务做出了规定。日本制定了一套严密的法律，来保证农产品经营性信息的真实、可靠和及时[4]。而我国1993年7月颁布的《中华人民共和国农业法》，却基本没有提及农村或者农业信息化问题，直到2002年12月修订时才把国家促进农业信息化，政府鼓励和支持开展农业信息服务，政府应当建立农业信息搜集、整理和发布制度增补进《农业法》里面。而这其间相隔差不多10年了，且还仅仅限于农业信息服务这一范围内，难以用来规范和约束全面的农村信息化建设。2007年11月出台的《全国农业和农村信息化建设总体框架(2007-2015)》虽然是有关我国农村信息化建设比较全面的指导性文件，但却因为不是由国务院颁布的行政法规和规章，其行政约束力大打折扣。为此，要满足现代农业和社会主义新农村建设对农村信息化的渴望，有必要尽快再次修订《农业法》，最好是能够出台《农村信息化促进法》。

2.2 政策明晰度不够

虽然我国农村信息化的许多政策规定，在其演变发展过程中逐步明确起来，“十一五”时期的很多计划、行动都有具体的数值目标和时间表，但是今天你搞广播电视村村通，明天我搞电话村村通，后天他又来搞个计算机网络村村通;今天你搞农业科技示范基地，明天我搞农业经济信息服务试点，后天他又来搞个农村信息化综合服务试点;今天你要建立农村商务信息服务体系，明天我要建立农村市场信息服务网络，后天他要建立农村文化信息资源共享系统，如此等等，反映出我国农村信息化建设的盲动现象，说明政府有关部门对于什么是农村信息化，我国农村信息化的内涵、目标和任务还缺乏足够清晰的认识。

亚洲农业信息技术联盟主席、农业部信息专家组组长梅方权认为，从广义上而言，农村信息化应当是农业全过程的信息化，内涵至少应包括农民生活消费信息化、农业生产管理信息化、农业科学技术信息化、农业经营管理信息化、农业市场流通信息化和农业资源环境信息化等6个领域[4]。中国农业大学李道亮教授则认为，农村信息化是通讯技术和计算机技术在农村生产、生活和社会管理中实现普遍应用和推广的过程，包括农村环境信息化、农村社会经济信息化、农业生产信息化、农村科技信息化、农村教育信息化、农业生产资料市场信息化、农产品市场信息化、农村管理信息化8方面内容[4]。可惜，对农村信息化比较清晰的界定目前还只停留在专家学者的口中和笔下，除了科技部在《关于农业信息化科技工作的若干意见》中对农业信息化的内涵做过明确界定外，在过去和现在有关农村信息化的政策文件中尚未见到对农村信息化的科学界定，这导致了当前我国农村信息化政策的不明晰，大大影响了我国农村信息化建设的效能。

2.3 政策合力不够

从我国农村信息化政策发展演变过程来看，尽管上有国家《农业法》和党中央、国务院文件的战略部署，中有有关部委的计划、行动、工程安排，下有地方政府、相关企业的贯彻落实，但由于缺乏统一的法律规范，没有统一的领导机构，基本上是各自为政，各显神通，政府有关部门从各自的职责范围制定有关政策，采取有关措施，从某个突破口介入农村信息化建设，你搬砖我添瓦，共同构建农村信息化这幢大厦。在农村信息化建设的初期，这有助于发挥政府主导作用，调动社会力量，从而形成全社会关注农村信息化建设，全社会参与农村信息化建设的良好氛围。但同时也难以避免出现信息基础设施建设撞车，造成重复建设经费浪费;各自伸手，条块分割，争资源，抢市场，出现混乱状态，同时加重农村基层组织和农民的负担。表面看起来，政府多个部门，社会多个方面的力量都汇集在农村信息化这个偌大的战场上，但难以拧成一股绳。所以，国家亟待出台一个总体规划、指导、调控的政策，最好是法律法规，用以科学界定农村信息化的内涵，明确领导机构、政府有关部门和社会各界的职责、任务等等。

我国农村信息化政策合力不够还表现在政策不完善，比如虽然财政部也曾出台过《关于财政支持建立农业科技推广示范基地的实施意见》(2000年)、《农业科技推广示范项目资金管理办法》(2004年)、《中央财政促进服务业发展专项资金管理暂行办法》(2007年)等文件，但从我国农村信息化必须以财政投入为主、社会资金为辅的资金保障机制的国情来看，有必要制定国家财政保障政策和社会资金吸引使用管理办法。农村信息化建设也有赖于《国家农村信息化指标构成方案》等的建立来评价农村信息化水平，以检验全国和各地农村信息化建设的绩效和促进农村信息化水平的逐步提高。

总之，建立和完善我国农村信息化政策体系，尤其是健全相关的法律法规，是进一步推进我国农村信息化建设不可逾越的问题，国家有关部门应当加快我国农村信息化政策体系的完善工作。

参考文献

[1]宋钟亮.1999-2006年中国农村信息化政策回溯性分析(一)[J].科技创业月刊，2007，(9):89.

[2]石嫣.中国农业与农村信息化的政策和问题研究[J].市场论坛，2007，(10):25.

[3]陈良玉.农村信息化探索与实践[C].北京:中国农业科学技术出版社，2007.

[4]李道亮.中国农村信息化发展报告(2007)[R].北京:中国农业科学技术出版社，2007.