电力行业分拆式改革的误区及对策

赵　勇　钱　龙

中图分类号：F407 文献标识码：A

内容摘要：针对电力行业存在的分拆式改革思路，本文提出电力行业分拆式改革中存在的制约性认识误区，并结合电力行业的网络效应特征来分析误区，得出分拆式改革并不一定能够带来电力行业效率的提高，对待电力行业的分拆式改革应该慎重而行，最后针对电力行业改革提出适度分拆，打破电力行业行政垄断和推行电力行业政企分开等政策建议。

关键词：分拆式改革 误区 自然垄断 行政垄断

目前我国已经完成对垂直一体化的电力行业进行“横切竖割”，“横切”是把发电企业拆分成华能、大唐、华电、国电和中电投五大集团公司，把电网按照区域拆分成国家电网公司和南方电网公司，进而又按区域拆分为多个区域电网公司；“竖割”就是把电网、发电和辅业按业务切割，分别组建两大电网集团、五大发电集团和四大辅业集团，同时又设立“电监会”，整个电力系统被拆分成“1+2+5+4”的基本格局。本文结合电力行业的网络效应，提出电力行业分拆式改革的误区，有针对性提出相应的政策建议。

电力行业的网络效应

网络效应是指消费者消费某些产品所获得的效用会随着购买这种产品的其他消费者的数量增加而不断增加，也被称作网络外部性或需求规模经济。卡尔•夏皮罗和哈尔•瓦里安（2000）用梅特卡夫法则形象地说明了网络效应。即网络的价值与其用户数量的平方成正比。考虑一个拥有ｎ个用户的网络，该网络对每个用户的价值与网络中其他人的数量成正比，这样该网络对所有人的总价值与ｎ×(ｎ-1)=ｎ2-ｎ成正比。

自然垄断产业中大多具有网络效应。如电信、电力、铁路、邮政等产业。这种网络效应表现为两种形式，即直接网络效应与间接网络效应。直接网络效应是指消费一种产品的用户增加可以直接增加这种产品的老用户的效用。间接网络效应，主要是由辅助产品所构成的系统产品所引起的。消费者消费这个系统产品的效用大小取决于所提供的辅助产品的数量和质量。

由于网络效应的存在，使得对电力行业进行分拆后，极有可能会导致社会净福利的损失。电力行业基本上要依托一定的网络框架如管网、线网、路网等才能提供产品或服务，网络效应使得电力行业具有显著的规模经济效应，从理论上讲可以将不同阶段的作业交由不同企业分别去完成，但垂直一体化的产业组织具有更大的经济效益性。一定程度上，垄断成为电力等网络型产业更富有效率、资源配置更为优化的制度安排和产业组织形式。基于对电力行业的网络效应认识，分拆式改革一定要慎重而行。

电力行业分拆式改革的误区

（一）误区一：自然垄断等同于行政垄断

自然垄断的形成有其客观必然性，并非人的主观意志所能左右。这主要是规模经济和范围经济规律作用的结果，规模经济的原理在于生产要素的不可任意分割性，范围经济的原理在于成本的弱增性。规模经济要求企业生产经营规模必须足够大，才能有效地降低单位产品的固定成本，进而降低单位产品的平均成本，从而在市场竞争中才能获取竞争优势，而范围经济则要求企业必须将密切相关的业务有效地聚合起来，进行一体化经营，这样可节约市场交易费用，加强企业的市场竞争力。电力行业的规模经济和范围经济效应比较显著，只有保持垄断结构，才能维持良好的经济效益。如果实行高度竞争的市场结构，任何厂商都缺乏规模经济和范围经济，企业不会有较低的成本结构。

所谓行政垄断，是指政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为。行政垄断形成于行政权力的介入，是政府运用其掌握的公共权力限制竞争。行政垄断的表现形式有多种，如行政部门设立准销门槛限制外地商品进入以保护本地的厂商。行政垄断的必然结果使得享有垄断地位的企业缺乏竞争所带来的生存压力，也就没有足够的动力去降低成本、创新产品和提高服务质量。缺乏竞争所造成的低效会远远超过规模经济可得的利益，其结果最终只能是价格高、供给不足、企业经营效率低下和服务质量低下。由于在市场上居于绝对优势地位，消费者和其他相关企业都缺乏足够的议价能力，垄断企业得以施行价格歧视，侵蚀消费者剩余。

当前我国电力行业存在的主要问题不在于自然垄断而是行政垄断。行政垄断体现在进入门槛、价格管制和地方保护三个方面，比如在进入门槛方面，电力行业的发电、输电、配电、售电四个环节，每个环节的进入都需要行政审批，其中输电环节的审批尤为明显，其他行业国有资本进入难度较大，民营资本和外资更受限制。售电市场也由政府一手把持，除了发电市场的进入门槛较低外，输电、配电、售电市场的进入门槛很高，自然人为地造成了行政垄断。

（二）误区二：垄断行为等同于垄断结构

我国现阶段还处在工业化中期，任重道远。而在工业化阶段，规模经济、范围经济、技术创新和经验效应等经济规律仍在非常广泛的产业中起作用，在这些经济规律的作用下，优势企业必然通过资本积聚和资本集中途径而成长为大企业或巨型企业，由此形成以大企业为核心的产业组织体制，国外称之为“大企业时代”。在大企业时代，市场结构上必然呈现少数以大公司、集团为主体的寡头垄断和垄断竞争结构，这种垄断结构一般都是通过竞争而形成的，反过来又强化了市场竞争，对自然垄断产业而言，自然垄断产业的规模经济、范围经济效应和关联效应较显著，以致在特定市场上可能形成这样一种状况，即一家大厂商足以提供和满足大部分甚至全部市场需求。

从效率的标准看，完全垄断就是最优市场结构，而事实上，垄断结构作为经济发展的客观要求，与垄断行为没有必然联系。垄断结构虽然是在竞争基础上产生，但在竞争中成长起来的垄断结构并没有消除竞争，垄断结构改变的只是竞争形式，而不是竞争本身，恰恰相反，如果放眼于更长的时间跨度、更广的空间范围，垄断结构反而使竞争更加激烈。所以，不要因为电力行业的一家独大就去人为肢解分拆它，问题的关键在于电力行业的垄断厂商是不是真正意义上的厂商，如果是真正意义上的厂商，垄断厂商也不会全然置消费者的利益于不顾而滥施垄断特权。

总之，垄断结构与垄断行为并不是一一对称的关系，垄断结构可以产生竞争行为，竞争结构也可以产生垄断行为，两者没有必然联系，所以对电力行业的分拆式改革，只是对现存企业利益的分拆，并不一定能够保证强化竞争，本文反对电力行业的垄断反的是其垄断行为而不是垄断结构。

（三）误区三：拆分等同于引入竞争、提高效率

竞争是维系市场经济的基本力量，是资源优化配置的先决条件，但竞争有多种多样的模式和方式，并不是所有的竞争都能够导致资源优化配置，根据迈克尔•波特的五力模型，一个企业的市场行为始终面临着5种竞争力量，而通常讨论的竞争仅仅限于其中一种，即现存竞争对手之间的竞争。的确，人们都看到了我国电力行业存在“一家独大”的局面，因此，大多数人主张通过分拆方式引入新的竞争对手。其实，这种看法是很狭隘的，忽视了其他竞争力量仍在起作用。

就垄断厂商而言，垄断者仍然面临各种各样程度不同的竞争，即便是集中度最高的独家垄断或经济学意义上的完全垄断，也决不能把竞争力量排斥在外，因为在这种场合下，竞争的实质就是消费力对生产力的关系。如果垄断企业不顾客户和消费者利益而滥施垄断特权，那客户和消费者可以实行推迟购买，或者减少购买量，或者改变偏好而强制替代，客户和消费者的自卫措施足以使垄断企业蒙受重大损失，而只有切实维护客户和消费者利益，真正以市场需求为导向，垄断企业才能维持和发展自己。此外，垄断者还面临着与供应商、替代品和潜在进入者等主体之间的竞争，每一方面的竞争都可能和现存竞争对手一样削弱垄断企业的市场势力。

分拆程度和市场竞争运作不存在正相关关系，电力行业结构并不是拆得越彻底，电力市场就建得越好。在印度，有些邦在进行电力体制改革时，电力行业结构在形式上拆得很彻底，实际运作还是在采用传统模式，竞争成分很少；而美国和欧洲的一些发达国家，虽然电力行业结构在形式上拆得并不彻底，但由于改革政策尊重市场竞争的基本原则，竞争实际上已经在某些环节出现并形成，很多州由于竞争的作用致使电价下降。所以说不完全拆分不等于不能推动市场竞争，完全拆分也不等于自然产生竞争和市场资源配置。

电力行业分析式改革的对策

（一）合理分拆并区别对待

自然垄断环节不宜拆分，以使资源配置更优，竞争力更强。自然垄断形成有其客观必然性，电力行业分为发电、输电、配电和售电四大环节，其中电力的输配环节属于网络型产业，必须有一个完整统一的网络才能提供社会化的服务，其基础设施投资成本极高，如引入竞争投资建设多套设备，则社会成本过于高昂，在我国因人均资源、资金稀缺而又发展不平衡而更应谨慎。

输配环节中自然垄断的规模经济和范围经济效应比较显著，只有保持其垄断结构才能维持良好的经济效益。发、售电环节不属于网络型产业，打破垄断将促使竞争市场尽早形成。我国现阶段发电企业和电网企业的分拆重组对电力产业引入竞争是一个很大的推动，但是离最终建立市场体系的目标相差甚远。输、配、售三个环节没有分开，仍然是采取垄断的单一购电模式，竞争格局依然不能真正形成。发、输、配、售四个环节必须同时完成，发电和售电环节要形成竞争，必然要求输、配电环节提供公平、无歧视的普遍服务，这就对其产生了规制的需求；也因为输、配电环节的自然垄断特性，只有对其采取适当的规制，才能确保其可持续发展，以满足发电、售电环节竞争的需要。电力改革要实现最终目标，其必然的发展趋势是：具有自然垄断性质的输、配环节和非自然垄断性质的发、售环节分开；在发、售环节引入竞争；对网络特性的具有自然垄断性质的输电、配电环节进行规制。

（二）电力行业要消除行政垄断和政企不分

从前面的分析可知，不能把电力行业的一切弊端统统归结为垄断因素。从市场结构来看，电力行业是典型的自然垄断行业；从所有制角度看，电力行业又多是典型的国有独资企业。暴露出效率低下、差别价格、价外收费、强制搭售、服务质量差等垄断行为，但这些都不能完全归罪于单纯的垄断因素。应该说，垄断行为是个综合症，绝大多数都应该属于行政垄断、政企不分的结果，即垄断行为依托的是行政特权，是计划经济的惯性和官商作风的产物。对电力行业而言，真正的症结还得从产权角度去分析，缺乏有效的激励机制和约束机制，内部管理乏力，这些问题都不是靠简单的分拆和强化竞争的办法就能够得到有效解决的。所以要深化电力行业改革，必须要打破行政垄断，实行政企分开，使企业真正成为独立的市场经营主体。失去了政府的保护，电力行业即使没有竞争的外在压力，为了自身的经济利益，也会自觉投入到竞争的行列之中。

参考文献：

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