国外参与式预算改革的优化模式与制度逻辑

王逸帅　苟燕楠

内容提要 国外优化的参与式预算实践已显示出了推动预算治理、激发代议机构活力、提升责任、改进服务绩效的制度潜力，本文从这一实践兴起的根源出发、通过对国外优化模式的梳理，指出我国参与式预算实践不仅要重视预算过程各个阶段目标、机制和程序的设计，还应从理念的更新、互动平台的搭建、参与与绩效的整合及公民的培训等方面入手进一步提升参与绩效。

关键词 参与式预算 经典模式 制度逻辑

〔中图分类号〕F8102 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)03-0083-07お

一、引言

公共预算是贴着价格标签的政府工作计划，也是实现公民利益的重要载体。由于公民纳税与政府支出决策分离，公共资源的滥用和低效易于发生。因此，在预算过程中引入公众参与，可在一定程度上促进预算决策与执行的规范、公开与高效。然而，预算参与是一把“双刃剑”，运用得当，可以揭开预算黑箱，改进政府绩效，强化民主责任；举措失度，则可能会降低行政效率，激化公众不满。正如美国著名的公共行政学家Cupps所言，“避免公民参与或没有经过良好设计与规划的公民参与过程，不仅对公共管理无所裨益，而且对管理本身形成一定的挑战、对民主目标形成严重的冲击”（注：Cupps, D.S 1977. Emerging problems of citizen participation. Public Administration Review, 37, 478-487.）。

二、国外参与式预算改革的缘起

预算决策过程中公民因素的引入是提升现代公共预算治理绩效的重要环节：

1、公共资源的滥用降低了公众对政府的信任。1997年皮尤研究中心（Pew Research Center）在美国进行的民意测验显示，64%的公众认为政府是无效的和浪费的，仅有48%的公众认为政府是在为人民的利益而运作（注：Pew Research Center for the People and the Press. Deconstructing Distrust: How Americans View Government. http:// www.people-press.org/ trustrpt.htm）。对此，在预算决策中引入公众参与，可以增加政社互动，缓解公众对政府的不满，培育社会资本，为善治奠定良好的社会基础。

2、信息技术的发展促进了公众参与意识的觉醒。由于缺乏必要的信息，公众长期以来被排除在大多数公共决策之外。即使政府出于合法化需要偶尔给予公众一些预算参与机会，在政府主导的行政文化下，也只能是一种点缀而已。正如埃米特•雷德福（Emmett Redford）在《行政国家的民主》一书中所说：“行政国家公众的第一个特点在于他们对大多数国家做出的涉及他们利益的决定漠不关心。他们的参与无异于服从”（注：Emmette S. Redford, Democracy in the Administration State . New York: Oxford University Press,1969,P66）。然而，随着信息和网络技术的快速发展与广泛运用，公共知识传播和扩散的速度加快，公众受到不断增强的外部刺激影响，通过扩大参与维护自身权益的意识与行为空前高涨。同时，现行税制下预算收入在GDP中所占比重逐年攀升，而税收特别是增长较快的所得税与公众切身利益息息相关，必然转化为更强的预算参与动力。

3、经济社会转型中的突出问题需要用参与方式来解决。我国经济社会的快速变迁使地方政府治理面临一系列挑战，突出表现为公共提供与公共需求错位，政府支持项目在实施中因利益相关方抵制而举步维艰等等。对此，在预算决策与执行过程中引入公民参与，倾听公众呼声，在政府与社会的合作中寻求广泛的认同与支持，无疑是变革时代政府的现实选择（注：Gray, J.E& Chapin, L.W. 1998. Targeted Community Initiative: Putting Citizens First! In: C.Simrell King, C. Stivers&Collaborators (Eds), Government is Us: Public Administration in an Anti-government Era(pp.175-194). Thousand Oaks, CA:Sage）。

三、参与式预算改革的优化模式

为了应对现代公共预算产生的一系列合法性危机和绩效危机，国外许多地方政府纷纷实施了以公民因素的引入为改革推动力的参与式预算改革。从具有良好绩效的国外参与式预算改革实践来看：以公平、良好治理、透明、公民教育为改革目标取向、通过对涉及到公民和公共利益的重要议题进行沟通和商谈、利用一系列工具和机制影响政府资源分配和服务提供成了改革的重要趋势。从预算周期的各个阶段出发，有针对性地梳理参与式实践前沿国家的经典模式对于制度化学习能力的提升至关重要。

（一）预算编制阶段——巴西阿里格雷港市的参与式互动模式

目标：预算制定阶段涉及稀缺资源在多个项目之间的优化配置。这个阶段预算参与的主要目标是防止公共资源滥用、吸纳公民的分配意愿并使优先项目的选择体现公共利益。在巴西，为促进社会公平公正，帮助低收入阶层与社区分享公共支出中的更大份额，扭转以往公共资源分配严重偏向高收入人群的局面， 1988年选举获胜的工人党提出了以“民主参与”和“改变支出优先顺序”为目标的参与式预算改革。

参与机制和过程：在巴西阿里格雷港市，公众参与主要表现为通过自下而上的方式整合偏好、选择优先项目，并通过全体会议选举的代表与相关机构对政府预算决策施加影响。其中，偏好表达主要按照“区域性”和“主题性”逻辑进行，邻里会议、区域会议、市级会议是主要的组织机构。具体而言，该市共有16个参与区和6个专题委员会（交通委员会、健康和社会救助委员会，文化委员会，教育委员会、经济发展和税收委员会，市政规划委员会以及城市与社会发展委员会），在比例代表制的基础上，由所有参与区与相关社会共同体选举代表组成的市参与委员会是邻里会议、区域会议与市政府进行对话和沟通的重要“纽带”，该机构主要职能是监督全年的参与过程，在对基层讨论进行跟踪的同时决定运作规则（涉及到区域和主题、资源分配的标准及代表的选举等），由于该机构的委员不能在其他参与层级或立法、行政部门任职，因而具有较强的中立性。

阿里格雷港市的预算编制参与一般从每年3月开始，具体过程如下：（1）3月—4月，召开准备性的社区邻里会议。以政府支出信息汇报和对公众需求与偏好的咨询为核心，行政部门评估上年度预算支出情况，并就参与的原则和规则进行解释；公众针对与其利益密切相关的议题如街灯的多少、公共汽车的线路、公共建筑物的修缮等进行现场提议，或通过网络进行提议活动；（2）4月—6月，举行涉及区域层面问题的会议。主要议程包括参与者按照优先性标准对主题性议题的优先性进行排列，全体会议选举参加市预算委员会的代表；（3）7月－9月，各参与区公众选举的代表就政府来年（或者是两年）将要实施的政策和项目进行协商和谈判。代表们根据各地区确定的优先性项目、生活质量指标、参与区的人口数量以及某个项目在整体项目中的居民倾向程度等进行权重计算，按照得分高低确定项目资助，优先性项目冲突的区域代表通常被邀请加入参观其他社区提议项目的“预算旅行”，以便在信息充分的基础上，更好地评估实际需要；（4）9月份，相关各方达成一致意见后，优先性项目预算由市预算委员会递交市长；（5）9月-12月，市预算委员会进一步制度化相关工作。代表们监控项目的实施、修改预算项目计划和参与章程等（如下表）（注：Center for Urban and Development Studies. 2004. Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. Harvard University/ Later-American Development Bank Report. www.iadb.org/doc/participatorybudget.pdf）。

（二）预算审议阶段——印度古吉拉特（Gugarat）的参与式分析模式

目标: 通过全面审议预算草案，确保预算资金分配与效率、公平、民主等基本目标一致。值得关注的是，预算审议可能会面临由于信息获取能力低下及缺乏公众广泛关注所造成的审议动力不足问题。

机制和过程：立法机构无法及时、有效、全面地获得行政预算信息是科学决策的一大障碍。印度古吉拉特社会人类行为发展创始组织（DISHA）从一开始就意识到信息对于科学决策、有效监督预算的重大意义。因此，其促进预算审议的第一步就是收集被认为与公众无关的年度预算文件，最初的预算文件大都来自立法部门（MLA），之后通过媒体对行政部门施加压力，通过了相关的信息公开法案，才从根本上扩大了信息的获取面。在对信息的分析过程中，DISHA的研究者按照审计指南进行预算编码工作，并依照有关会计制度对预算内容进行初步分析，同时把获得的预算数据逐项输入计算机重新排列。分析关注的焦点是：“提议的分配是什么？”，“如果支出的话，对穷人意味着什么？”等基本问题。其中，“预算涉及特定的扶贫政策吗？”，“预算与支出承诺相匹配吗？”，“预算与改善该地区包括贫困、妇女和农业劳动者的社会经济状况相关吗？”等问题进一步融入到对相关问题的调查中去（注：The World Bank, 2001.Case Study 3: Gujarat, India. Participatory Approaches in Budgeting and Public Expenditure Management Washington D.C.）。就信息分析结果的运用而言，一方面，DISHA的分析团队在立法部门审议行政预算草案前为它们提供有关部门详尽的预算辅助信息，并对立法部门人员提供相应的技术培训；另一方面，围绕相关信息发起公共讨论，把教育、安全、能源、财政或某项目的资料分发给内阁成员、关键的公务员、媒体、个别领导以及对公共财政感兴趣的公民团体，并对项目预算分配增加或减少的百分比、比实际支出承诺中多支数额、对上年预算的修订数、财政违规和数字错误、新增支出等进行公布和提议。另外，还对村庄选举的代表进行预算培训，例如，2000年以预算工作室的方式对来自140个不同村庄的300多名代表进行培训，教他们如何理解预算、识别他们村庄的预算分配、认识和讨论地方投资需求、策划游说和保护性努力等（注：The World Bank. 2007. Participatory Budgeting . Edited by Aawar Shan. Washington D.C. P74）。

（三）预算执行阶段——乌干达的参与式跟踪模式

目标：在财政机制不健全的国家里，通过预算编制与审查优化资源配置固然重要，建立有效的预算执行机制，确保预算落实到位同样必不可少。在信息流管理缺乏强有力的制度基础的前提下，乌干达的教育服务公共支出跟踪机制是一个通过结果追溯过程、确保预算执行责任的成功实践。

机制和过程：1996年，乌干达与世界银行的公共支出跟踪调查（PETS）项目发现，1991-1995年间中央政府下拨到地方学校的教育经费中有3/4左右没有落实到位，乌干达政府、经济政策研究中心（一家地方上的研究中心）和MSE咨询（一家独立的咨询公司）对此进行了联合调查。首先从乌干达39个地区中抽取了19个地区进行实地调查，然后按区域内学校数量的1/10随机选择了250所政府学校，为了找出1991-1995年国库拨出的资金中有多少钱真正落实到学校，他们还设计了拨款记录卡进行跟踪（如下图）（注：E Ablo, R Reinikka. 1998. Do budget really matter? Evidence from public spending on education and health in Uganda . World.）；

乌干达平均每个学生人头费拨款，1991年价格

每个学生的美元值 XXXX

计划拨款金额 XXXX

学校收到的（平均数） XXXX

最小额 XX

在调查过程中，主要行动者致力于改进信息流，使转移支付更加透明，并将调查结果中显示的政府转移支付给地方的款项通报给当地媒体,同时，要求接受拨款的学校和区域把它们所接受的实际拨款向公众公开,这样学生父母和教师就可以根据两者所提供的数据信息监督拨款流向。

（四）预算的评估阶段——印度班加罗尔的“公民报告卡”模式

目标：公众满意程度是衡量公共预算绩效水平的重要依据。1994年印度中南部城市班加罗尔市(Bangalore)实施了公民报告卡制度改革，旨在通过收集公众关于城市服务提供者绩效的意见，促进城市公共服务和公共产品提供效率的全面提升。而班加罗尔市非营利组织社会机构公共事务中心则致力于推动公民组织与政府之间的良性互动，改进政府治理水平。

机制和过程：为确保调查的公平性和代表的广泛性,报告卡采取多阶段分层抽样法。调查员首先取得班加罗尔市14个选区所有地方选举投票站的名单，并从中随机抽取90个投票站作为调查的“首选对象”，然后再对每个投票站中5-10名市民所接触的公共服务进行调查。经过培训的调查员所提问题主要针对有关公共服务提供部门的总体绩效情况，例如：1、工作人员的行为；2、为了办一件事情要到服务商那里去几次；3、问题得以解决的次数等。调查对象被要求在每个问题的1到7个（从最不满意到最满意）选项中选择一个答案。问卷调查的结果用计算机进行汇总统计，通过统计的平均结果，可以得到调查对象对公共服务的总体评价（注：世界银行专家组著：《公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析》，宋涛译，中国人民大学出版社，2007年，第156页。）。在调查结果的使用中媒体扮演了重要角色，“在使班加罗尔的公众意识到并且关注他们需要的服务方面，媒体已经成为一个积极的倡导者。最大的变化是居民团体和市民组织在改进服务提供方面广泛的参与”（注：Public Affairs Centre. 2003. The Third Citizen Report Card on Public Services in Bangalore . Bangalore, India）。在调查结果得到媒体的广泛报道并为市民知晓后，公共事务中心会安排各种旨在增进沟通交流的会议。首先是政府官员之间的对话,他们交流公共服务提供中的先进经验，以更好地回应公众批评；其次是政府各部门领导与公众之间的对话。部门领导向公众解答他们将如何改进公共服务质量，提升工作效率，提高公共服务水平等方面的问题。

四、参与式预算改革的制度逻辑及启示

（一）公民参与预算过程的制度逻辑

围绕着公平、良好治理、透明、公民信息能力等基本目标，预算参与各个环节中的经典模式背后折射出制度化的现代预算参与逻辑（见下图），具体而言：

从单一管理向复合治理的制度转换：长期以来，政府是公共预算资源分配决策的重要主体，但随着公共管理事务和公共服务需求的日益增多，政府单靠自身的管理力量很难反映日益多元化的公众服务需求，这在一定程度上为NGO、媒体等纽带性组织的介入提供了制度空间。印度古吉拉特社会人类行为发展创始组织（DISHA）是推动政府治理变革、从政府主导模式走向协同治理的典范。一则该组织协助立法机关进行预算审查并把建立在科学分析基础上的信息通过媒体服务于公众不仅有利于规范预算资源的公共化配置，而且

有利于政府预算透明度的提升，这在一定程度上教育了公众又激发了公众的参与热情，拓展了立法部门、行政部门、市民社会、公众之间良性互动的空间，同时也为有效提供与运用预算参与信息树立了标杆；二则高度关注弱势群体，通过充分揭示基本保障的缺失来推动公共资源的优化配置，促进社会的公平公正，同时也通过面向实践的预算培训，提升了弱势群体的参与预算治理的能力。

从传统管理型参与方式到现代治理型参与工具的制度演化：传统政府集权式的预算决策到复合治理取向的现代公共预算转型不可避免会经历一个从模糊到清晰的标准化衡量过程，而在这一过程中，工具的┭≡窈酮更新对于能否在公共预算决策中更公平更负责地反映纳税者的分配偏好显得尤为重要。 在预算过程的各个阶段，比较成功的预算参与实践无不把传统的民意测验、公民调查等工具与新兴的公民报告卡、绩效导向的指标赋值等工具融合在一起来追求公平、透明和良好治理目标的实现，如1997年巴西 16个区对各自地区的道路建设表达了不同的需求，为了使这些需求转化为以民主公正为导向的、各个区在街道道路建设中可获得财政投资额度的量化依据，该市在专家商议打分和公民同意基础上选择了“市民对某个项目的需求程度”、“各区的人口数量”、“区民对某个项目在所有项目中的倾向程度”三个指标，其权重数分别为3、2、3，参与该项资金申请的Extremo Sul和 Centro 两个区项目需求程度分别为级别4和1，各区的人口数量指标表现分别为级别1、4，区民倾向程度分别为4、0，因此Extremo Sul区在道路修建项目中的得分为26分（3×4+2×1+3×4），Centro区在道路修建项目中的得分为11分（3×1+2×4+3×0）。因为16个区在道路修建项目中的总得分为262分，因此，在市政预算关于道路修建项目总的资金中，Extremo Sul区分到了9.9%的资金，即修建1985米道路的资金，Centro区分到了4.2%的资金，即修建840米道路的资金②世界银行专家组著：《公共部门的社会问责：理念探讨及模式分析》，宋涛译，中国人民大学出版社,2007, 第158页。）。

从纵向信息汲取到横向信息共享的制度推进：巴西模式建构了一个自下而上、较为系统的预算参与决策体系。即从民意至上、公平公正、责任与服务等施政理念出发，通过准备性会议、区域主题性会议、代表论坛、市级会议、市参与预算委员会等多层面的信息汲取，经历了信息咨询、谈判、达成一致等一系列流程，在预算决策过程中整合多方面偏好与信息；印度DISHA、乌干达、班加罗尔的实践除了强调阶梯式的信息汲取外，而且也显示了以信息共享为核心、以绩效信息为关注点的横向制度设计：如班加罗尔在公民预算参与过程中非常注重在公共部门之间、公共部门与公众之间建立制度化的信息沟通与交流机制，以求凝聚共识，从根本上提升政府预算的回应性与有效性。在1993年报告卡所涉及的8个部门中，有4个部门对公众的不满给予了回应。令公众最不满意的单位——班加罗尔市发展局对其服务体系进行了反省与再造，对其高级职员进行了旨在改进服务的培训，并与市政公司、非政府组织之间建立了联合论坛，力求通过协商，更为有效地解决紧迫问题②。

（二）对我国构建有效参与式预算的路径启示

上述四种经典模式显示：有效的预算参与具有提升政府治理水平、激发代议机构活力、强化公共责任、改进信息服务绩效的作用，这对我国参与式预算改革具有重要的借鉴意义：

第一，树立参与理念。彼得•杜拉克认为：“当前社会不是一场技术、软件、速度的革命,而是一场观念上的革命”（注：抑扬：《杜拉克谈企管观念的革命》,《中外管理》1999年第2期。）。在参与式预算的改革实践中,如果行政官员固守反对参与或形式参与的理念, 预算参与的过程就会偏离民主、公平和服务等基本目标,导致参与的混乱与失败。“在发展中国家一个最常见的观点是把预算过程中的参与看作是政治上的强制行为或仅仅具有政治意义却对实践无济于事。面对日益增强的预算透明度和社区预算咨询，政府使用参与术语和作出非常有限的姿态只是为了平民愤和缓解公民社会的压力，不可能对参与过程作出实质性的贡献”（注：J.Heimans.2002. Strengthening Participatory in Public Expenditure Management: Policy Recommendations for Key stakeholders . Policy Brief.）。

第二, 拓展政府与公民之间互动治理的平台和工具。预算参与只有得到政府的积极支持与回应才能充分发挥作用。正如John Gaventa所言: “21世纪关键性挑战是普通公众与那些对他们生活产生重大影响的组织（尤其是政府组织）之间新关系的构建,而重建这些关系意味着双方平衡地进行工作，即要超越仅仅关注市民社会或仅仅关注政府的方法，转向关注他们之间的互动（注：Gaventa,J.2001. Participatory local governance: six propositions for development. Cited in Mitlin, D.2004. Reshaping local democracy. Editorial. Environment and Urbanization Vo16, No 1, April, Page 3, 2）”。我国现阶段应注重预算参与中公众、公众组织、NGO、社区委员会、立法机关和行政部门等多元主体合力的发挥:一方面，公众的参与需要行政部门的理解与支持，另一方面，公众及公共组织与立法预算审查的配合有利于使行政预算更好地服务于公共利益。与此同时， NGO、社区委员会、公众代表组成的市预算委员会等机构在一定程度上发挥了连接个体公众与政府的桥梁与纽带作用。参与式预算主要参与者的选择应注重对激励因素和利益因素的考虑，细分焦点公众，并为现有NGO或体制内基层组织在预算过程中作用的充分发挥创造良好的政策环境，在节省治理成本的同时关注社会资本的培育。同时，还应关注赋值标准的设计、公民调查、公民报告卡、公民峰会、焦点团体等机制的综合运用。

第三，实现预算参与与预算绩效信息的有机整合。预算既要实现资源的战略性配置，又要提升有限资金的使用效率。因此，必须高度关注预算参与与绩效预算的整合。一方面，要通过参与使预算决策建立在充分的信息与广泛的认同基础之上，使决策权源于人民，发挥公众当家理财的积极性和创造性；另一方面，顺应现代预算改革潮流，结果导向，将公共支出是非曲直的评价权赋予人民，使公共资源尽最大可能地服务公众。

第四,加强公民教育与培训。参与到预算决策中的公民往往缺乏必要的专业知识，即使得到行政部门的授权与认可,也很难对决策形成实质性影响。因此,参与式预算运作良好的国家往往会开展多渠道的公民教育与培训。一是通过非营利组织或媒体广泛的宣传与介入，增加公民对基本预算信息的了解；二是利用预算工作室，加强对公众解读预算和监督政府方面能力的培训；三是组织预算参观活动，促进广大公众提高公共意识，超越局部利益；四是充分运用网络与信息化手段，最大限度地拓展参与方式，实施预算教育途径。オ

作者单位：王逸帅，上海交通大学国际与公共事务学院

苟燕楠，复旦大学国际关系与公共事务学院

责任编辑：曹 英