我国土地征收存在的主要问题及完善对策

周谷青 苏燕萍 王惠超

摘要土地征收是国家管理土地制度的重要组成部分,然而随着城市化进程的加快,基于各种商业目的和国家城市规划,国家征收土地的现象越来越普遍,其中的一系列问题也凸显出来,土地征收成为引发社会矛盾的一个焦点,因此非常有必要提出一些切实可行的、能够解决这些问题的建议和对策,以完善我国的土地征收制度。

关键词土地征收强制性公共利益补偿标准

中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-252-02

一、土地征收的立法概况

2004年3月14日,十届全国人大二次会议通过了宪法修正案,将第十条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是第一次在宪法明确了征收和征用两种土地流转方式,为土地征收制度的进一步建立和完善提供了基础和保障。继前几次《土地管理法》的修改,2009年3月举行的十届全国人大第三次会议上,全国人大代表在,《土地管理法》修改的议案中提出,要严格征地程序,提高补偿标准,切实保障农民利益;在建议制定土地规划法的议案中要求,强化土地规划的法律地位;在建议制定征地补偿管理法的议案中提出,要规范征地程序和农民安置,保障失地农民的利益,这些对我国的土地征收及补偿制度的完善都起到了极大的促进作用。但是对于土地征收具体实施的相关调查报告中,还是发现在土地征收方面存在着一系列问题。

二、土地征收存在的问题

征收通常是所有权的转移,土地征收是发生在国家和农民集体之间的土地所有权转移,是指国家为了社会公共利益的需要,依照法定程序,将农民集体所有的土地转变为国家所有,并给予农村集体经济组织和农民个人相应的补偿。随着市场经济的发展和城市化进程的加快,土地征收中带来的问题也日益突出,主要表现在以下几个方面:

(一)对“公共利益”的界定不明确

根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。由此从宪法的层面上看,土地征收的前提必须是为“公共利益”的需要。由此可以看出国家对土地征收问题的重视,但是现行的法律法规对这方面的规定还不够具体,对土地征收中“公共利益”的界定十分的不明确,因此在一些现实的案件中关于“公共利益”的分歧经常成为案件争议的焦点。“公共利益需要”的尺度很难把握。另外,不排除个别地方政府在巨大经济利益的驱动下,极易打着公共利益的幌子,将商业目的用地纳入土地征收的范围,从而损害被征收土地集体经济组织及其成员的合法权益。

(二)土地征收的补偿问题突出

目前,国家垄断垄断了土地的一级市场,因此以土地征收这种转移所有权的方式具有很强的行政性。虽然,我国《土地管理法》等法律法规虽然对土地征收的补偿标准作出了规定,但是土地的征收补偿无论是在标准的制定和最终补偿的执行上都有很大的单方性。其中的问题也就产生了:1.由于市场经济体制的转变,以前制定的补偿标准就凸显出其不够科学合理,补偿方式单一的缺陷。2.征地补偿标准太低,随着经济的发展,物价的上涨,房价也是居高不下,对于地征收的土地以价金补偿的土地,农民所得的补偿费只能维持其基本的家庭生活,而他们安生的住房将很难得到解决。3.补偿范围太窄,补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失,被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其它间接损失没有列入补偿的范围。4.安置责任不明确,经常导致很多被征地的农民没有得到补偿,使他们彻底失去生存的依靠,引发大量纠纷。这些都反映了我国土地征收补偿存在的极大缺陷。

(三)土地征收程序问题

在笔者的调查中发现,国家在征收土地(特别是城市边缘的农村集体土地)的过程中,相关的手续基本上是由农村集体的组织干部一手操办的,农民的知情权、参与权在很大程度上被忽略了。同时政府基于在权利上的优势地位,农民的申诉、控诉和起诉权也没有得到很好的保障。在现阶段土地征收存在的问题中,不仅是在征收土地的过程中的相关权利没有得到很好的保障,而且政府部门给征收土地的补偿是多少,每户可以拿到手的有多少,就更说不清楚了,政府在征收农地过程中急于求成,缺乏对老百姓的耐心解释,造成了农户对村委会的不信任。也引发也一系列的社会矛盾。而农民在寻求救济的过程中也是困难重重,被征收土地者在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位,如补偿方案的确定是由政府核准并实施,难以避免暗箱操作行为的发生,征收程序的公示性难以保障。而人民法院在审理土地征收及补偿行政案件中,常常受到来自于地方保护主义的压力,农民为了寻求救济的途径,往往采取集体上访甚至更为极端的解决方法,成为社会的不稳定因素。

三、土地征收的建议与对策

(一)进一步界定“公共利益”

基于当前,在征收土地对“公共利益”的界定不明确的现象,笔者觉得应尽快以立法的形式明确“公共利益”的概念。首先我国应借鉴一些征收制度比较成熟国家的经验,对公共利益的概念、范围进行明确。香港《官地回收条例》规定,公共用途,是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设,如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的《土地法》将公共事业限为:国防设施;交通事业;公共事业;水利事业;公共卫生;政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;教育、学术及慈善事业;国营事业;其他由政府兴办以公共利益为目的事业。将土地征收权限定在公共用途和符合公共利益的范围内,以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。

同时应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在此,笔者还主张:政府在征收时不能将“公共利益”仅界定为有利于经济的发展,更要兼顾环境、对被征收组织成员的生活稳定性的影响程度。

(二)完善土地征收补偿与安置机制

在土司征收补偿安置上,应坚持“保护农民的合法利益”的原则,使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。对被征收土地上的农民进行妥善安置,是征地制度改革重点和关键。所以有必要结合当前的市场经济体制和我国经济发展状况,采取听证程序,充分听取群众和各方专家的意见,重新制定合理的补偿安置标准,笔者主张以土地价款补偿和住房安置为主,采用以下补偿方式:1.住房补贴;2.地价款入股安置;3.社会保险安置;4.留地安置;5.用地单位安置;6.农业安置;7.土地开发整理安置等等安置途径。

对于在执行上难落实到位的问题,笔者建议可以在各个基层通过自主组织建立土地征收补偿安置委员会,个人或者单位可以将土地征收存在的问题直接报送到该委员会,有该委员会向向相关部门反映,进行协商解决,或者协助进行诉讼。同时,应建立严格的惩罚机制,如对于落实不到位的,事后查处属实的,给予惩罚性的加收赔偿费。

(三)完善征收程序

鉴于我国土地征收程序上存在的诸多问题,笔者认为可以从一下几个方面拟制解决办法:1.借鉴国外经验,制定详细具体的征收程序,明确各方的权利与义务,限制政府的征收行政行为,使土地征收程序明晰化。2.增加完善保护被征收人的相关权利。首先,设立征收土地的公告或通知程序,保障农民的知情权。举行听证制度,保障土地权利人的参与权,异议权。其次,增加对被征收者的救济措施。如果被征收者对土地征收的合法性和土地征收的补偿方案等存有异议,我国应允许被征地人采取申诉、行政复议等措施。3.设立被征收土地买回权(返还请求权)制度。对征收土地的利用一旦发现问题如未按照约定、承诺的使用用途利用时应及时收回,并返还被征收人。

此外,为保证土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现,还要尽快完善有关土地行政征收方面的法律法规,建立、健全城市土地储备制度,以实现各方利益平衡,促进经济和社会的和谐发展。