论政府信息公开与公民知情权的法律保护

曾凡珂

摘要2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》以立法的形式确定了政府等行政主体公开法定信息的义务,同时规定了公民知情权的救济方式,是我国公民知情权法律保护制度上的一次重大进步。本文以该条例的颁布为背景,探讨了知情权与政府信息公开的关系,并针对我国公民知情权的法律保护现状及存在的问题进行了分析,指出应从立法方面推进我国政府信息公开制度的建设,以充分保障公民的知情权。

关键词政府信息公开知情权立法宪法诉讼

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-180-02

一、知情权的概念及其与政府信息公开的关系

知情权这一概念发端于西方国家,早在20世纪以前,在国家行为公开理论中就已暗含知情权的相关意思,即国家应以正式公开的法律进行统治,使人民知道其责任并在法律范围内得到安全和保障。知情权作为一个明确的政治法律概念被首次提出是在1945年1月,美国的一位名叫肯特·库伯(KentCopper)的新闻编辑在他的一次演讲中,认为公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地确认和保障公民知悉,获取信息,尤其是政务信息的权利。之后,“知情权”一词被广泛地援用并很快被作为公民的政治民主权利得到各国法律的确认。

我国法学界也围绕着“知情权”的权利主体、义务主体、行使方式等方面,从不同的角度对之作了解释,形成了广义说、狭义说和折衷说三种不同的学说。其中广义说认为,知情权指公民、法人或其他组织知悉、获取与自身利益密切相关的各类信息的权利,主要包含政治知情权、司法知情权、社会知情权、个人信息知情权;而狭义说则仅将知情权看作公民享有的知悉、获取官方或者说是国家机关相关信息的权利与自由,即相当于广义知情权中的知政权;折衷说综合了广义说与狭义说的观点,认为知情权包含公民对国家政治上的民主权利与公民对社会活动情况了解的权利两层含义。

其实从知情权的产生来看,它最初产生于公法领域,且仅限于对政府信息的知晓,而后来随着社会的发展,它又在私法领域被广泛地采用,泛指对社会信息的知晓。因此,所处的法学领域不同,对知情权的理解也不尽相同。在公法领域内,“知情权”的请求对象和义务主体为国家机关,“知”的对象是国家机关(官方)掌握的情报或信息;而在私法领域内,“知情权”的请求对象和义务主体则为除国家机关以外的其他的组织、法人、公民,“知”的对象是非国家机关(非官方)的情报或信息。因此,上述广义的知情权概念涵盖了公法领域和私法领域的知情权,而狭义的知情权则既可以指公法领域里的知情权,也可以指私法领域里的知情权。在政府信息公开过程中,与公民知情权相对的是以政府为主的行政主体所负的法定义务,是宪政国家人民主权原则的具体体现。由此,笔者认为,政府信息公开中的知情权特指是指公法领域内的知情权,它是由公民、法人或者其他组织所享有的知悉、获取、接收国家机关及其工作人员掌握的与自身利益密切相关的信息、情报的权利与自由。

综上所述,从知情权的产生到公法领域内知情权概念的界定,我们不难看到,一方面知情权是公民对抗国家权力的有效手段,它既能消极抵抗国家权力对公民自由权的干涉,又能积极要求国家机关通过公开信息的方式,置国家权力于公民权利的监督之下。另一方面,政府信息公开是知情权实现的制度保证,它为公民参与社会公共事务提供了合法的途径,满足了公众对知情权的需要。总之,政府信息公开与知情权的关系是人民主权的宪政原则在公法领域内的直接体现,它不仅集中反映了公民权利与国家权力之间的关系,还体现了现代宪政国家限制国家权力的宪政基本要求,二者统一于现代宪政国家的建设实践。

二、我国公民知情权法律保护的现状及存在的问题

知情权在我国的出现较晚,1993年通过的《消费者权益保护法》第一次明确规定了属于民事知情权的消费者知悉权,表明我国知情权首先是以民事形态出现于非宪法范畴的普通法律中。近年来,随着我国民主宪政制度的不断发展,特别是2007年《政府信息公开条例》的颁布,标志着我国公民知情权的法律保护取得了重大的进展。目前我国已初步形成以宪法为基础,较多法律法规予以具体规定的知情权保障的法律体系。

首先,我国宪法典为知情权的存在提供了宪法依据。这是因为:一方面,依据人民主权的宪法原则,国家权力属于人民,人民拥有管理国家和社会公共事务的权力,而人民有效地行使国家权力的基本前提,则是全面真实地了解有关国家和社会的信息,即实现知情权。因此,知情权是人民主权原则的应有之意,人民主权原则中含有知情权这一潜在性的权利。其次,我国宪法规定了广泛的公民权利,特别是在我国现行宪法尚未规定知情权,而现实中公民知情权保障的呼声日渐高涨的情形下,知情权看作是隐含于表达自由中的权利,这无疑为知情权的存在提供了一定宪法依据。

其次,我国《政府信息公开条例》将信息公开明确规定为政府的法定义务,使之与知的权利统一起来,为公民知情权提供有效的法律保护。主要表现为:第一,条例确定了“公开为原则,不公开为例外”的行政公开基本原则,这既能最大限度地保障公民知晓信息的广度,提高公众对行政权力的监督力度,又能限制行政权力,防止公开对国家秘密、商业秘密及个人隐私的肆意侵害。第二,条例规定了政府公开的两种方式,即主动公开与依申请公开。主动公开要求政府积极为公众知晓信息创造便捷的条件,而依申请公开则表明法律赋予公民一定的请求权,以此对抗和制约行政权,弥补政府主动公开的局限。第三,条例规定了公民知情权的救济途径,即举报、行政复议或行政诉讼,这既平衡了公民权利与国家权力,又为公民知情权的实现提供了法律保护。

最后,我国的《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《档案法》《国家保守秘密法》等法律法规均在不同程度上规定了公民的知情权内容,为公民知情权提供了较为完备的保护。

综上所述,尽管我国对知情权的保障取得了很大的进展,公民的知情权正在悄然地实现,但我国在政府信息公开及公民知情权的保护方面尚存在一些问题,公民知情权实现的程度距离法治社会保障公民权利的要求之间尚存在一定的差距。这主要表现为:第一,我国宪法对知情权缺乏明确的规定,致使现实中公民的知情权较易被忽视。第二,我国的《政府信息公开条例》还不完善,存在着公开范围规定较模糊、与其他法律规范难以有效衔接、司法救济形同虚设等问题,这极大地降低了条例的实际操作性,使政府信息公开流于形式,公民的知情权难以得到有效保护。湖南汝城信息公开第一案及郑州市民起诉郑州市规划局和城建档案馆信息公开案均反映了实践中公民知情权的保护尚存在法律真空地带,政府信息公开的立法与实践在一定程度呈现出背离的情形。第三,缺乏宪法层面的知情权救济机制,弱化了公民知情权的保护力度。由于立法的滞后性,使普通立法与宪法不可能完全保持一致,公民权利在一般诉讼中可能无法得到有效救济,宪法诉讼制度则能有效弥补这一缺陷,为公民权利的保障提供最后的屏障。我国虽有违宪审查制度,但仅限于对法律法规的违宪审查,对于公民的宪法权利受侵犯后穷尽一般救济途径仍不能得到有效的保护缺乏具体的规定,由此弱化了公民权利对抗国家权力的力度,使公民知情权无法得到全面有效的保护。因此,进一步完善我国现有的知情权保障体系,需要理性应对这些问题并对之作出合理的法治设计。

三、完善现有立法,推进政府信息公开制度建设,保障公民知情权

笔者认为应从以下几个方面入手完善我国知情权的相关立法,推进政府信息公开制度建设:

首先,应直接将知情权写入宪法,使它成为一项独立的宪法权利。这是因为:一方面,宪法是人权的保障书,知情权是现代宪政社会中每一成员享有并实现众多权利,特别是政治权利(如选举权、批评权、建议权、民主管理权等)的前提与基础,知情权在我国已经具备基本权利的资格,能升入公民基本权利体系;另一方面,中国已先后加入了多项国际人权公约,并签署了《经济、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,知情权是《公民权利和政治权利国际公约》所规定的基本权利,将知情权入宪,有利于我国人权宪政体制与国际人权保护的接轨,顺应了世界宪政潮流的发展趋势。因此,笔者认为可通过宪法修正案的形式,将知情权写入宪法中公民的基本权利与义务一章,并将国家机关保障公民知情权的义务纳入宪法对国家机关的职权规定中,以体现知情权是权利与义务的统一,知情权的实现有赖于国家机关履行相应的职责。

其次,应完善以《信息公开条例》为主的具体法律法规,及时推出各类配套的新法,使公民知情权保障的法律体系更趋完备。第一,完善《信息公开条例》,不断累积经验,推进政府信息公开法的制定。尽管在《信息公开条例》生效后不久,国务院办公厅出台了条例施行的意见,但信息公开范围的模糊不清、信息公开主体的狭窄及公民救济途径的过于原则,均成为实践中行政机关不公开的借口。因此,应尽快制定条例的实施细则,对信息公开的范围加以明确规定,避免实践中出现有法不依的情形。同时,应在行政公开制度的建设过程中,不断累积经验,待时机成熟时将位于行政法规层面的信息公开条例上升为信息公开法,将所有国家机关的政务信息公开行为都纳入到法律的调整范围之内。第二,制定行政程序法,为知情权提供程序保障。目前我国行政程序法与行政实体法合为一体、散见于各个单行的法律法规、规定较为原则,操作性不强,因此我国应适时推出一部统一的行政程序法典,规范信息公开的程序,保障公民知情权免受行政权的侵犯。第三,完善配套法律,形成内容统一的知情权保护法律体系。《国家秘密法》制定于1988年,其内容已滞后于政府信息公开发展的趋势,《档案法》将非档案文件排除在调整之外,档案文件也有保护期限的限制。因此,应尽快修订这两部法律,通时制定公民个人信息保护法,对国家秘密与个人隐私的范围加以具体化,消除条例实施中的障碍。

最后,应建立宪法诉讼制度,完善我国公民知情权的救济体系。有权利就有救济,没有救济的权利是没有保障的权利。适时地建立起符合我国宪政体制的宪法诉讼制度是有效制约国家权力,保障公民知情权的必然要求。对于如何建立宪法诉讼制度,国内的法学界已有较多的论述,笔者认为,目前较为可行的做法是:将宪法诉讼作为公民基本权利的最后救济手段写入宪法,同时在各级人民法院内增设宪法审判庭,专门审理公民的具体宪法诉讼案件,但不涉及地方性规范文件是否违宪的审查。同时,在全国各级人民代表大会及其常委会下设宪法监督委员会,专门监督宪法实施,并受理个别有重大影响的宪法诉讼案件并对法律和其他规范性文件的合宪性进行审查。