金融机构接管法律制度研究

陈 炀

摘要金融是现代经济的神经中枢,其运行情况关系到整个社会经济的运行。金融监管对于维护良好的经济秩序、优化资金配置、提高金融运行效率、促进社会经济健康发展都具有极其重要的作用。本文指出接管是金融监管中的一项重要制度,但我国在认识上有所不足,在法律规定上有进一步完善的必要。

关键词金融监管金融接管问题银行

中图分类号:D922.29文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-137-01

金融业属于高风险经营的公众性行业,当金融机构出现问题时,不能按照普通企业的破产程序处理。目前,我国还没有建立完善的金融机构市场退出机制。①金融机构的接管是指在金融机构的经营过程中,因已经或者可能发生信用危机,严重影响债权人的利益时,由行业监管机关决定成立接管组织行使其经营管理权,通过整顿、改组等措施,尽量使其恢复正常经营能力的法律制度。②

一、接管的意义及特征分析

在金融机构破产前,金融监督管理机构对其进行接管,并采取措施以恢复该机构的经营能力,以恢复社会大众对该机构乃至整个金融系统的信心,维护社会的稳定。因此,建立、健全对问题金融机构的接管法律制度,对已经发生或者可能发生信用危机,严重影响存款人、保险人及其他利益相关人利益的银行,由金融业相关监管机构对其实行接管,进行业务重整,就可能避免发生或扭转已经发生的信用危机,恢复正常经营,从而减少或避免因金融机构的倒闭而引起的社会震荡③。

接管具有强制性、临时性和挽救性。强制性体现在接管的决定不以被接管人的同意为要件。临时性体现在接管具有一定期限,接管期限届满前,该商业银行已恢复正常经营能力或者被合并或者被依法宣告破产的,接管终止。接管决定规定的期限届满或者银监会决定的接管延期届满的,接管也终止。挽救性体现在接管的主要目的是尽量使被接管的金融机构恢复正常的经营能力,如不能使其恢复,则视为“接管失败”,要被并购、破产或者清算。

二、接管的性质分析

关于接管的性质,存在着多种不同见解。有人认为,接管是一种具有行政干预性质的救济措施,是一种单方自主行为。④有人认为,接管是一种行政强制措施⑤;也有人认为,接管是一种具体行政行为和民事代理行为的竞合。

从接管的过程来看,可以看出接管分为接管的决定和接管的执行两个阶段。接管的决定是一种行政行为,具有单方性。但接管的实施,往往是金融监管机关任命自己或其他组织作为接管人(或接管组织)负责实施。接管人的行为很像是一种代理行为,接管人代替被接管的金融机构行使经营管理权。按照传统民法理论,代理以代理权之发生原因不同,分为法定代理、指定代理和意定代理。⑥接管的执行很类似指定代理,具有强制性,无需被接管人的同意。但是,代理人都必须为被代理人的利益行事,其目的是为了维护被代理人的利益;而接管却不是为了被接管人的利益,而是为了广大存款人、债权人的利益,是为了公共利益、社会利益。因此,接管不是一种代理,而是一种行政强制措施,具有单方性、强制性、临时性和挽救性。但接管的后果,接管人的所有行为,只要不是出于恶意的故意损害被接管人利益的行为,其后果都是由被接管人承担。

尽管接管不是一种代理,但接管的后果,接管人的所有行为,只要不是出于恶意的故意损害被代理人利益的行为,其后果都应该由被接管人承担。弄清接管的性质,关系到风险的最终承担。

三、接管程序研究

(一)接管理由的出现

我国在借鉴国外通行立法的基础上对接管理由进行了规定,但仍有待明确和细化的地方。⑦接管既可以是问题金融机构主动要求的,也可以是金融监管机构在金融监管过程中发现问题后主动决定实施的,而不论问题金融机构是否同意。关于接管的条件,可以按照资本充足率、资产质量、流动性、管理水平和盈利水平等指标,对银行进行综合评级,⑧最好应该建立起类似于色谱分析的评级体系,根据评级结果决定是否实施接管。

(二)作出接管决定并予以公告

接管的决定是一种强制性的、单方性的行为,社会影响较大,能导致一定的法律后果。为了促使接管顺利进行,提升接管的影响力,金融监管机关的公告是必要的。关于公告的方式以及公告费用的承担,我国法律没有规定,我认为这是立法有待完善的地方。关于接管的最终决定权,我认为应该建立起一套由监管主体、被接管人、债权人、被接管方股东以及金融专家共同参与的听证制度。

(三)接管的法律后果

接管一经决定并予以公告,就会产生一系列的法律后果:

1.相关人权利的暂时转移:所有股东的权利应自动暂时性地中止,被接管金融机构的所有权利和权力,股东、管理人员在被接管金融机构及被接管金融机构资产上的权利和权力,应自动归属于接管人。

2.对于期间的影响:接管发生后,接管人了解被接管的金融机构的權力需要一段时间。因此在任何法定的、约定的或者其他的期间届满银行的主张和权利都归于消灭的期间,自届满和消灭之日起都应该自动延长一段时间。这种延长期间的规定,是为了更好地保护被接管金融机构的权利。而如果没有期间自动延长的规定,将可能导致许多被接管的金融机构的权利因期间届满而得不到实现。可以借鉴民法中关于时效与期间的规则对相关内容加以规定。

3.接管前一段时期内被接管人法律行为的无效或撤销。这颇类似于破产法中的规定,目的是为了保护广大债权人的利益。可以借鉴《破产法》的相关规定对本部分内容加以立法上的确定。

我国现行法律中关于上述法律后果并没有明确的规定,导致现实中严重影响了接管工作的正常进行,难以保障广大债权人的利益。这也成为我国金融机构接管相关立法中亟待完善的问题。

(四)接管的终止

我国的现行立法仅对接管终止的条件作了规定,而没有规定接管终止后接管人及被接管人的后续义务。不论是从政府信息公开的要求,还是从市场信息披露的要求来看,接管终止的报告及公告制度,都应予以建立,并对公众的查阅权加以制度上的保障。

四、结语

金融机构作为面向社会公众的服务性企业,其营运的状况往往牵扯到社会公众利益。因此,在其运行状况不佳时,政府给予更为密切的关注和介入是必须和必要的。接管制度体现了政府给予金融行业以更为严格的监管和更为谨慎的态度,但我国现行立法在接管的各个环节仍有许多亟待完善的地方,在现实中也产生了一系列问题,这应当引起立法者和执法者的关注。