全球化进程中的金融法律监管完善

杨磊杰 孙 燕

摘要全球化为各国提供了前所未有的机遇,但也蕴藏着巨大的风险。全球化下的金融市场具备了市场国际化、交易手段信息化、机构大型化等特征,这给金融监管带来了更大的挑战。果不其然,如今金融危机的蔓延让现行金融监管体制的弊端更显著的暴露出来。本文指出通过分析美日英三国金融监管体制的发展,我们可以看出,金融监管已经朝着统一化、混业监管、内外监管结合、合规性与风险监管配合的新模式发展。而我国在面临危机时,更应当以此为契机,完善法律体系,改进监管方式,保障中小投资者利益。

关键词全球化危机监管

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-135-02

一、在危机中成长的金融全球化与金融监管

自2007年8月美国爆发次级债危机,至今以一年有余,曾经持乐观预期的政府和分析机构面对当前席卷全球的金融风暴都始料未及。雷曼兄弟、美林证券等历史悠久的金融机构纷纷倒下似乎只是拉开了风暴的序幕,美国制造业、汽车业等又出现业绩大幅下滑,许多企业的裁员也开始愈演愈烈,这一切都说明金融危机已经传导至实体经济,最后会造成怎样的损失,现在仍无法预期。回顾这次危机的产生,金融全球化的影响和金融监管的缺位难逃其责。

在金融高度发达的今天,金融危机影响如此之大,如此之快是与金融全球化的发展密不可分的。金融全球化一般被定义为:金融全球化是指因金融自由和放松管制,各国金融市场相互依赖的程度日益提高、国际金融市场日趋互动相关、国际金融活动特别是国际资本流动日益超过国际商品生产和贸易的一种现象。①金融全球化为各国提供了前所未有的机遇,但它其中也蕴藏着巨大的风险。②从19世纪初至今,全球化的历史从未摆脱经济危机的阴霾,经济危机的发生越加频繁,只在二战后发生的世界性经济危机就有三次,③国家地区性的经济金融危机更不计其数。但伴随危机产生的,是凯恩斯主义和后来的《格拉斯-斯蒂格尔法案》,这也标志着现代金融监管的真正开始。④在金融高度全球化今天,金融监管仍旧面临着更大的挑战。

二、金融全球化中的风险分析

(一)金融创新、衍生品的国际化风险

随着金融管制的逐渐放松,许多金融创新产品被推向市场,资产证券化和衍生品交易也变得十分活跃,而且这些产品的投放是面向全球投资者的。因此一旦出了问题,牵涉的绝不只是一二个国家或地区。衍生产品本来是为了建立避险机制,但却创造了信用的极大扩张。以这次次贷危机为例,次级抵押贷款公司将资产证券化,向投资银行出售资产抵押证券,而保险公司又仅以300亿美元的股本总额承保了约3.3万亿美元的担保债务凭证CDO,而CDS的创新更是导致大批养老基金,主权基金以及外国投资者被拉入了次贷的漩涡。金融衍生品高度发达,将杠杆原理运用到极致,这其中蕴含的风险是朴质的商品贸易无法设想的,而在金融全球化的大背景下,风险的无限放大更是史无前例的。当今的金融创新与金融监管本身即是一对矛盾,如何调和则是化解风险的关键。

(二)大规模国际游资的肆意冲击

国际经济失衡是金融危机的前提条件,不完善的国际货币体系会加剧国际经济失衡,然而金融危机的始作俑者是国际游资。⑤资本流动的国际化给了国际游资发展的空间,每一次金融危机的背后,都有国际游资的影子,不管是1992年的欧洲金融危机还是1998年的亚洲金融危机,对冲基金都大展身手,诸多国家的金融体系在国际游资的冲击下基近崩溃,索罗斯的名字为我们所熟知。国际游资赚得满盆钵金,留给世界的却是遍体鳞伤的金融秩序和大批失业人群。目前国际游资规模正急剧增长,如何防止国际游资的肆意进出,是各国金融监管的难题,QFII制度、外汇管制等措施也层出不穷,目标只有一个,即降低国际游资所产生的巨大风险。

(三)金融机构大型化

自从分业经营的模式被打破之后,多个金融控股集团迅速崛起,这些金融集团掌管多家银行、证券、基金甚至实体经济企业,而且不断兼并其他金融企业,互相交叉持股。虽然这样的组织形式可以形成规模效益,在国际市场占有主导地位,但如果金融监管存在漏洞,或者法律制度上的约束不足,这会导致某一部分的行为脱离市场规律,甚至出现严重问题,从而导致整个集团出现危机。而一旦这样大的金融集团倒闭或被收购,产生的市场波动是不可想象的。因此如何对这样大型、跨国金融集团进行有效监管,使其行为不至损害行业和国家的利益。

三、世界金融监管发展趋势

(一)金融监管向统一化、国际化转变

伴随着世界贸易组织(WTO)制度的健全和加入国家的增多,世贸组织的相关制度也为世界大多数国家所接受,特别是最惠国待遇和国民待遇等基本原则使得各国对待境外金融机构的政策、法规趋于统一。WTO规则适用的过程也是各国金融法律的间接融合过程。与此同时,许多国际金融组织扮演着越来越重要的角色。巴赛尔委员会(BASLE)建立起了一整套银行业核心原则和资本充足率制度,为大多数国家的监管部门所借鉴。国际货币基金组织(IMF)则专注于对金融危机的宏观分析研究,为会员国的金融监管出谋划策,并为建立“国际货币金融框架”不断努力。分别创立于1984年和1992年的国际证券委员会组织(IOSCO)、国际保险监管者协会(IAIS)在证券和保险领域的作用同样卓著。诸多的国际金融组织共同合作,将金融监管模式向统一、透明、国际化的方向不断融合。

(二)分业监管到混业监管的模式转变

1997年英国首先设立金融服务局(Financial Services Authority),执行统一的金融监管职能。1999年,《金融服务现代化法案》的颁布意味着《格拉斯-斯蒂格尔法案》的废除,也标志着美国长达66年金融分业经营监管历史的结束。随后英、日、德等国也纷纷效仿,采取统一金融监管的架构,加强对庞杂的金融集团的监管,并提高工作效率和规模效益。这种模式也成为当今监管模式的大趋势。

(三)向外部监管与内部监管相结合的方式转变

以往的金融监管普遍以构建准入标准和风险控制系数来实现监管职能。但近几年多次因内部控制缺陷所导致的严重事件,监管部门逐渐意识到没有内部监管的配合,金融监管就不可能有很好的效果,因此开始借助行会自律机制与企业内部审计机构来提升对金融企业的风险监管。新《巴塞尔资本协议》也明确指出,应更加重视银行内部管理和市场约束机制对最低资本充足率要求的补充作用,以促进更高层次的金融稳定与安全。

四、我国金融监管的法律制度完善

(一)完善和补充现有法律体系

应对全球化的冲击,金融监管应先着手于法律体系的完备和健全。作为大陆法系国家,我国司法权的行使和行政部门的授权行为,必须有法可依。但目前我国除了《中国银行业监督管理法》外,相关监管法律都散见于各个法律当中,并没有单独立法,而且多属于授权性立法,规定过于粗糙,具体操作都由各个监管委员会自己制定规则细则,因此缺乏法律权威性,随意性较大,且易造成各监管部門间的冲突。一些亟待监管的内容法律上尚处空白,比如随着全球化,对外资金融机构的监管问题,因此需要《外资银行法》、《外资金融机构管理法》、《合资银行法》、《外资财务公司法》等立法的出台,弥补现有监管无法可依的不足。另外《海外投资基金法》、《外汇管理法》等关键性法律都应加紧制定,将金融监管以法律的形式规范和固定下来。⑥

(二)从合规性向风险性监管转变

在我国并不长的金融监管史上,监管的注意力多集中在市场准入资格的建立,对新设立金融机构进行合规性审查,即所谓“达标”式监管。此举在金融市场发展之初虽然可以起到净化市场,规范交易秩序的目的,但随着金融市场的发展和金融危机的不断发生,如何防范金融風险,维护金融安全成为首要责任。金融监管的功能不仅体现在事后的处罚,更应当体现在风险的预警和提示。这就需要从外到内对金融机构所面临的风险时刻作出科学分析和严格控制。目前我国十分缺乏对企业内部监管的重视,笔者认为应当以法律形式加强内部监管的作用,强调各金融机构一定要建立有效的内部监督系统,以此作为市场准入条件的一部分,除此之外,在运营过程中确立内部监控的检查评估机制、风险业务评价机制以及对内部违规行为的披露惩处机制,分时分季向监管机构报告风险水平,形成以监控风险为主要内容的持续性监管,这样一旦发现问题,就可以及时做出反应。

(三)加强国际间合作,借鉴别国经验和最新监管准则

在全球化浪潮和金融危机蔓延的今天,金融监管不能闭门造车,作为监管经验的我国必须与国际性的金融组织,如IMF、巴塞尔委员会加强合作,这有助于在制定国际规则时我国话语权的维护。而在美国出台《金融服务现代化法案》后所采取的混业监管模式也值得我们学习和借鉴。同时与国际接轨同样重要,2004年的《新巴塞尔资本协议》已经提高了银行资本充足率的要求,对银行业的风险监管提出了新的要求和新的方法,但我国2003年修订的《商业银行法》依然采用的是旧巴塞尔协议,已经难以满足监管的需要,因此需要及时与世界先进模式接轨,对我国金融监管法律加以完善。

(四)加强国内各监管主体协调合作,最终设立国家金融管理局

目前我国实行“一行三会”来对我国金融机构进行监管,但在实际运作中,常常各自为政,缺乏必要的沟通和协调,虽然银监会、证监会、保监会于2003年6月初成立了专门工作小组,起草了《银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》,并于9月18日和2004年3月18日召开了第一次、第二次监管联席会议,但此后罕有召开,同时央行也没有实际参与,因此很难发挥重要作用,这对监管国内、国际综合性的金融控股集团是十分不利的。笔者认为,虽然美国已经废除了分业监管的模式,但我国目前并不适合立刻设立统一的监管机构,而应该建立各监管主体间的常设协调机构, 以此来对金融控股公司进行有效监管。而在我国金融体系逐渐成熟之后,可以设立国家金融管理局,关注整个市场的风险控制,维护金融稳定,并以此解决金融产品的模糊划分导致的监管权责不清。

五、结语

在金融风暴肆虐的今天,如何防范金融风险,提前作出预判是市场对于监管的更高要求,从历史上看,每次金融危机的发生,都对金融监管的模式和体系产生了重大的影响。因此在金融全球化浪潮下,实行走出去,请进来的策略,借鉴和完善我国现有监管体制是保障我国金融市场稳定的重要举措。监管不是越多越好,而应该权衡利弊,考虑监管成本,达成监管和创新的均衡。不管这次危机走向如何,我们都应从中充分析吸取经验教训,建立更加安全、有序的金融体系。