浅析保障措施协议中的进口增加

龚 晟

摘要保障措施是一种贸易救济措施,但保障措施在性质上不同于反倾销和反补贴措施:保障措施针对的是在正常贸易条件下的进口产品,而反倾销和反补贴措施针对的是在不公平贸易条件下的倾销产品和受补贴产品。此外,在实体条件、程序条件、实施对象范围、实施期限、实施措施的形式、出口方获得补偿或行使报复权等方面,保障措施与反倾销和反补贴措施也存在差异。总的来说,由于保障措施是公平贸易下的贸易救济,因而适用条件更加严格。

关键词保障措施救济措施进口增加严重损害

中图分类号:F117文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-124-02

一、简述保障措施

保障措施是指进口国在履行国际贸易条约的过程中,由于进口产品大量增加造成国内产业的一定程度的损害或损害威胁,因而暂时采取的进口限制措施。它是WTO所允许的一种贸易救济措施。其立法主旨是,对进口国而言,多边贸易体制下的贸易自由化经常导致进口的增加,这可能使整个国家经济受益,但也会给国内某些产业造成冲击,而使生产者来承受贸易自由化所带来的全部负担,这显然是不公平的。基于这一考虑,在某一进口产品的大量增加给本国产业造成损害或损害威胁时,一国政府通过暂时限制进口产品的竞争,可为国内产业获得时间以利其进行调整,提高生产效率,在将来具备与外国产品竞争的实力,进而实现产业竞争的平衡。

目前在国际层面和国内层面都形成了保障措施的法律规则。WTO中涉及保障措施的规则主要有GATT第19条、《保障措施协定》以及《服务贸易总协定》第10条等。美国、欧共体、日本、加拿大等国家和地区有均有较为完善的保障措施国内立法。而其中最为核心的是《保障措施协定》。本文也将就《保障措施协定》的相关规定进行探讨。

保障措施协定由14个条款和1个附件组成。内容具体,条理清晰。从而克服了原先GATT体制的概念不明确、程序不规范等弊端,发展了完善了保障措施。保障措施的实施条件主要包括:(1)进口产品数量大量增加;(2)对生产与进口产品相同或竞争的国内产业造成“严重损害”或“严重损害威胁”,(3)进口增加与严重损害之间的因果的关系机密。

进口增加、严重损害或严重损害威胁,这三个要件是紧密相连,环环相扣的,但同时又是相对独立的。其进口增加是各成员在适用保障措施时首先要考虑的一个实施条件,因为进口增加引起了严重损害或严重损害威胁,前者是因后者是果。而因果关系的分析主要就是分析它们两者之间的关系,所以如果没有进口增加条件的满足,其他两个条件也就失去了考证的价值,可以说进口增加是实施保障措施的一个先决条件,在保障措施的三个实施要件中处于首要地位。基于“进口增加”的重要性,本文将对其进行探讨。

二、《保障措施协定》中进口增加的内涵

(一)进口增加的性质

《保障措施协定》第2条第1款规定:“一成员只有在确定正在进口至其领土的一产品的数量绝对增加或与国内生产相比相对增加,且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时,方可对该产品实施保障措施。”从这一条款中可以推断出,进口增加是指“数量增加”,而非进口价值或金额的增长。“数量”的通常含义是指某一产品的可计数件数的数量,如“个” 、“件” 、“包” 、“箱” 、“吨” 、“公斤”等等,和产品的价格参数没有关系。

(二)进口增加的种类

1.绝对增加和相对增加

依据《保障措施协定》的规定,“进口增加”包括两种情况:绝对增加和相对增加。(1)绝对增加,是指产品的进口数量在某一段时间内的绝对增加,主要对进口产品在被选取的两个时间端的绝对数量作比较。但有学者认为绝对增加是相对于国内生产而言的绝对数量的增加而非仅指数量值上的增加。对绝对增加的理解是只需满足两个端点比较得出的绝对数量的增加,没有必要将之限定在与“国内生产”相比较基础上的绝对数量增加。(2)相对增加,指的是产品进口数量不变或减少,而国内同行业生产下降,造成进口比重相对增加,这往往反映在市场份额的变化方面。目前在理论界对相对增加的合理性存在很到争议。有学者认为相对增加不合理,认为在进口量不变甚至减少的情况下,仍将进口产品列为保障措施管制的对象,其最终结果是国内市场调整的包袱被巧妙地转移到外国产品身上,因而相对增加概念是一种贸易保护手段。而笔者认为这种观点有失偏颇,因为绝对数量的下降并不影响相对增加的有效。如果绝对进口数量下降,而相对国内生产而言进口份额缺在增加,就意味着国内产量的下降比进口下降得还要迅猛。在这种情况下,应当采取保障措施。这也符合保障措施机制设计的初衷①。

2.纯粹增加和混合增加

纯粹增加指的是进口产品在调查期内始终处于上升趋势的增加。而混合增加指进口产品在调查期内既有上升又有下降,但总体上升趋势比下降的趋势更为明显。

三、进口增加的适用

WTO各成员方在具体启动保障措施之前,先要确定“进口增加”是否存在。单从字面来看,进口增加似乎是一个很简单的统计问题,但在实践中要对此问题作出一个合理的考量绝非易事,因为它不仅仅是孤立的适用《保障措施协定》第2.1条的规定,它还会牵涉到协定的其他条文和条件,只有从根本上和整体上去把握保障措施的法理基础和基本框架,才能坐到正确的适用进口增加这一要件。本文在讨论下列问题时,将在条文的基础上,结合专家组所做的裁定加以分析。

(一) 进口增加的衡量方法

上文在进口增加的种类中提到了纯粹增加和混合增加的两种情形,由于《保障措施协定》并没有规定具体的衡量方法,所以对于这两种情形实践中主要出现了两种衡量方法,即两端比较法和整体趋势法。

1.两端比较法

指的是,进口成员方在选取了具体的调查年份后,将调查初期的进口量与调查末期的进口量比较,从而考察是否满足进口增加要件的方法。这种方法是一种静态的衡量方法,只适用于纯粹的增加,即进口产品在调查期内数量一直在上升的情况。但在现实中很少有产品一直处于进口上升的情况。两端比较法由于忽视了调查期内进口的变化,在进口增加的数量不是明显的或不间断上升趋势的混合进口情况下,往往会因为选取了不同的调查期而导致不同的结果,这显然是致命的缺陷。因此,这种方法遭到了WTO司法实践的否定,在现实中运用范围非常狭窄。

2.整体趋势法

是指进口成员方在选取了一定的调查期后,对调查期内进口产品的所有增加和下降情况加以考察,从而得出进口量的整体变化趋势,最终做出是否满足进口增加要件的结论。由于这种方法不仅仅考察了调查期中两个静态端点的进口情况,还考察了调查期内进口产品的动态变化,所以它既能被适用于有升有降的情况,也能被适用与混合增加的情形。这种方法更能够适用现实的复杂情况,因而得到了WTO司法实践的肯定,使用的频率现在也越来越高②。

(二)衡量标准

上文分析了进口增加的衡量方法,在选取了正确的衡量方法基础上,我么还必须有一个衡量标准去考察进口产品是否满足进口增加的要求。

1.时间上(最近、突然)

对于“最近的”如何理解,是否是指离调查方做出裁定时最近的年份?有无具体的时间范围?对此协定中没有对调查期做出明确的规定,考虑最近进口是否增加,要求个案确定最近的时间,并且评估最近进口的状况。从协定第2.1条中的“以增加的数量正在进口”(is being imported in such increased quantities),is being imported用的是现在时,表明进口增加必须是最近的,但同时该条文又用了“in such increased quantities”,其中increased用的是过去时,从而引起了很多争议。笔者认为,过去式表明进口大量增加的情形在做出调查决定之前发生过了,进口在做出保障措施决定时不一定是在增加,而是“进口已经以如此大的数量增加过”,即使在调查后期有进口减少的情况,只要前期的增加导致了“进口以如此大的数量增加”这一条件即可。在这个评估过程中,必须考虑调查后期进口减少的持续时间和程度以及进口增加的程度和性质。因此,对“最近”的进口数据的考察必须在整个调查期数据的背景下作出评估。

至于“突然”这个标准,由于保障措施的目的是阻止未预料事件的后果,这一点再加上保障措施的紧急性,就要求确定进口增加是突然的,从而有必要采取紧急措施。因此,进口增加必须是突然的,其要求进口增加是成员方“未预见到的”,出乎成员意料之外的,即必须是未预见发展的结果③。

2.程度上(剧烈、重大)

进口增加必须是剧烈和重大的,这是从程度上提出的要求。根据协定第2.1条的规定,“进口增长”是采取保障措施的先决条件。进口数量必须增加到造成国内产业严重损害或严重损害威胁的程度。该条款中要求进口数量入增加中的“如此”,之指出了进口增加导致严重损害或威胁的“能力”,就是要求进口增加到剧烈和重大的程度,上诉机构在提出这两个标准时,无意于设定绝对的标准,调查也并非是对进口增加是否剧烈和重大的抽象意义上的调查。“剧烈、重大”的进口增加不仅仅是数量上的,而且还是质量上的。要求对进口产品在绝对和相对增加两方面的比率和数量进行分析。判断进口是否大量增加不仅仅是一个数学或技术上的判断,换句话说,仅仅证明今年的进口比去年或五年前的数量增加是不够的,并不是任何数量增加都能够满足条件,进口数量必须增加造成或威胁造成国内产业的严重损害④。

(三)进口增长的调查期

在确定进口增加时,通常要求对不同时间的进口水平进行比较,这就要求调查方必须确定一个调查期。对同一个案件由于调查期选择的不同,会对进口增加是否满足协定的要求做出完全不同的判断,因此调查期的选择对保障措施能否适用事关重大。而协定并没有明确比较的时间点,也就是说调查期可以由成员方根据本国的法律自行确定,没有一个共同可以遵循的标准,从而对调查期如何确定问题引发了许多争议。但协定中“is being imported”一词给这个问题做出了一点提示,即要求进口增加必须是最近的,这也就意味着调查方至少要考虑最近一段时间内的进口状况,不能离当局做出保障措施决定的时间过于遥远⑤。

四、我国的对策

中国已于2001年11月10日加入了WTO,自此中国就必须严格按照WTO协议的各项规定履行其义务和承诺。在保障措施方面而言,中国必须遵循GATT1994第19条和《保障措施协定》的规定,并将其纳入中国相应的国内法,对于之不相应的规定加以修改和完善。面对特殊保障措施的挑战,我们必须采取切实有效的对策,在最大程度上维护我国的利益,在这方面,中国的许多学者已经进行了许多有益的研究和探讨,具体来说,为了应对特殊保障措施,中国应该做好以下几个方面的工作:

(一)了解规则,积极应对

对于保障措施调查,我们的企业不应该因为对规则的陌生或者处于孤立地位而放弃应对。面对进口成员方对中国的出口产品提起的调查,我国的出口企业应积极应诉,对进口成员方的申请人提出的进口量增加和市场扰乱等问题提出抗辩,避免进口成员方最终采取保障措施。

(二)加强行业协会职能,建立预警体系,实现信息互享

我国行业协会的职能急需转变和加强。行业协会俄职责之一就在于对全球范围的行业动态进行搜集、分析和通报。而一直以来,我们俄行业协会的作用仅仅限于摩擦发生后出来呼吁,最多组织企业集体应诉。贸易摩擦问题的凸显,不仅要求行业协会迅速地转变职能,同时也要求协会具备对内的有效协调能力。

此外,我们应该加强对我国出口市场的监控,建立宏观预警机制包括对我国国内产业遭受国外产品冲击可能受到损害的监测以及我国产品出口可能招致进口国采取保障措施的监测,通过对重点产业、重点产品、重点国家和地区国际市场状况以及我国进出口情况等重要参数变化的监测、整理和分析,建立损害预警模型。定期或不定期的发布预警信息,实现产业保护工作的前置化,以求达到保护国内产业安全的目的。