刍议我国产品召回制

蔡承颖

摘要2008年发生的三鹿奶粉事件让大众的目光再次投向了产品召回制度的建立上,本文将从缺陷产品召回制度的概念入手,从基本法律、法律责任、立法层次就产品召回制度的起源,现状以及其体系建立之意义等多方面对产品召回制度加以阐述,着重分析我国现有缺陷产品召回制度存在的缺漏,进而针对存在的问题,提出一些解决建议,包括完善现有的相关的法律法规以建立专门的法律法规体系,采用细化法律责任以加大惩罚力度,完善召回制度的行政管理职能和健全产品信息系统等,以期对立法者提供有益的借鉴。

关键词三鹿奶粉召回制度法律责任

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-043-02

一、事件回顾

2008年 6月28日,位于甘肃省兰州市的中国人民解放军第一医院泌尿科收到第一例婴儿患有“双肾多发性结石”和“输尿管结石”的病例。至9月8日,该院两个多月来共收治14名患有同样疾病的婴儿。此后,湖北、湖南、山东、安徽、江西、江苏、陕西、甘肃、宁夏、河南等10个省份相继发生类似情况,经调查发现患儿多有食用三鹿婴幼儿配方奶粉的历史,卫生部专家高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。9月11日晚,三鹿集团发布产品召回声明,称经公司自检发现部分批次婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染,决定对2008年8月6日以前生产的三鹿婴幼儿奶粉全部召回。①

二、产品召回制度溯源

缺陷产品召回制度,最早出现在美国,1966年,其召回制度最先应用于汽车。美国汽车行业根据《国家交通与机动车安全法》,明确规定汽车制造商有义务召回缺陷汽车。1972年,美国颁布《消费品安全法案》,授权美国消费品安全委员会对有缺陷的产品实施召回,标志着缺陷产品召回制度的正式确立。②此后,美国陆续在多项产品安全和公众健康的立法中引入了缺陷产品召回制度,使其应用到可能对公众造成伤害的主要产品领域,特别是食品。召回范围也扩展到包括几乎所有可能对消费者造成伤害的产品。缺陷产品召回制度已经成为美国产品质量管理和政府进行经济调控的常用手段。例如,先后出台的《联邦肉产品检验法》(FMIA)、《禽产品检验法》(PPIA)、《食品、药品及化妆品法》(FDCA)等等。目前实行召回制度的国家还有日本、韩国、加拿大、英国和澳大利亚等国。

三、各国产品召回制度

产品召回(recall)是指产品的生产者得知其生产某类产品存在危及消费者人身财产安全的缺陷时,将已经送到市场该产品从流通领域和终端用户手中收回的一种制度。③该制度是针对已经流入市场的缺陷产品而建立的。我国的《产品质量法》第四十六条规定,“本法所称缺陷,是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险:产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,是指不符合该标准。”但在国际上的产品召回制度中对于产品缺陷的定义更为严格。例如英国的1978年《消费者保护法》认为,“如果产品的安全性没有达到人们通常有权期望的程度,那么产品就存在着缺陷。”④美国的《统一产品责任法》认为:“如果并且只有在下列情形下,可以证明产品存在缺陷:(1)产品制造上存在不合理的不安全性;(2)产品设计上存在不合理的不安全性;(3)未给予适当警告或指示,致使产品存在不合理的不安全性;(4)产品不符合产品销售者的明示担保,致使产品存在不合理的不安全性。”所以综合以上各国法律的定义,缺陷产品应指因设计、生产、指示等原因在某一批次、型号或者类别中存在具有同一性的、危及或者造成人体健康和生命安全的不合理危险的产品。生产商应对这些缺陷产品予以免费进行检测、修理、更换或者退回此种产品的货款等处理。由于缺陷产品的产生原因是系统性的,因此产品具有批量性出现的特点,当这些产品进入市场后,有可能造成消费者群体性的生命、财产危险或环境危害。所以很多国家针对缺陷产品制定了相关的法律法规,即产品召回制度,规定了缺陷产品回收、改造、赔付等条件、程序以及生产商、销售商的相关责任等内容。⑤

世界各国的产品召回方式大致有两种:“自愿召回”(voluntary recall)和“强制召回”(mandatory recall)。所谓“自愿召回”又称主动召回,是生产者经自行判断认为其生产的产品存在危险而自愿地采取的产品召回措施。在这种情况下,生产者有义务及时跟踪了解产品是否存在缺陷,公布缺陷产品信息,以及向有关主管机关及时报告产品的缺陷、可能存在缺陷的產品范围、实际采取的召回举措与最终完成召回的情况。但自愿召回仍应遵循法定的或者法律授权主管部门规定的具体要求。如美国的《联邦食品、药品与化妆品法》(FDCA)对婴儿奶粉的自愿召回规定必须符合食品与药品管理局(FDA)行政首长针对拟召回的婴儿奶粉对人类健康所具有的危险程度而确定的各种召回行动的范围与深度。制造商应按主管部门行政首长的要求向零售商提出召回通知,并在通知公众所必需的时间内,在购货点张贴召回通知。美国环保署(EPA)在对存在缺陷的杀虫剂的召回中,还要求制造商在实施自愿召回前制定一个计划。其内容该当包括召回将要涉及的销售链中的层级和召回时间表,以及用于核实召回效果的方法,且需经批准方可实施。⑥自愿召回的起因多是消费者投诉或生产商自检。若应相关行政部门要求召回则为强制召回。“强制召回”也可称为指令召回,是指主管部门发现并认定某种产品存在危险,经过一定的程序,向制造商发布命令,要求制造商必须采取的召回措施。例如我国由国家质量监督检验检疫总局、国家发展和改革委员会、商务部和海关总署共同制定的《缺陷汽车产品召回管理规定》中规定了我国缺陷汽车产品的召回程序必须经过专家初步判断、制造商提交证明、专家审查并完成技术认定、质检总局确认指令召回、制造商提交召回计划、质检总局通知、制造商召回等一系列步骤。在强制召回中,召回义务人在接到责令召回的通知后仍然拒绝履行召回义务,行政主管机关可以采取警告、罚款、暂扣营业执照等行政强制措施,督促其履行召回义务。⑦

四、我国召回制度之现状

目前,我国并还没有全面实行产品强制召回制度。现有生效的有关具体产品召回的规定仅为上文提及的2004年10月颁布的《缺陷汽车产品召回管理规定》,而对于其他产品,我国法律以概括性的条文提出要求。如《中华人民共和国产品质量法》第26条规定:生产者应当对其生产的产品质量负责。《消费者权益保护法》第18条规定:经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷,即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对人身、财产安全造成危害的,应当立即向有关行政部门报告和告知消费者,并采取防止危害发生的措施。此外,2007年7月国务院出台了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》,要求生产企业发现其产品存在安全隐患的,应主动召回。但总而言之由这些规定构成的产品质量责任体系并不意味着我国已经建立起了产品召回体系,且存在以下问题:第一,法律效力较低,除了《产品质量法》以及《消费者权益保护法》是以国家法律的形式规定外,其他都为部门性规章,在效力层次上较低。第二,规范过于宽泛,没有同时明确相应的责任及违反后果,执行力很弱,在发生有关召回争议的时候,不能够作为裁判规则予以适用,在采取何种防止危害发生的措施,对措施的实施如何监督,不采取措施该如何处罚,都没有明确具体的规定。这样模糊的规定,是无法起到法律应有的规范作用的。第三,产品召回制度的一个重要意义在于对可能存在危险的产品的收回,而我国现有调整产品质量和消费者保护的法律都是以生产者、销售者出现违约行为或者侵权行为作为提供救济的基础条件,目前的法律只是从消费者的角度规定了产品质量存在问题时的救济手段,而没有强调经营者主动召回全部缺陷产品的义务,如果特定消费者不主动行使上述救济手段,缺陷产品仍然可能处于流通和生活使用当中,很可能造成对其他公民人身安全和财产保障的威胁。所以我国应尽快将产品召回制度在法律上予以确定。

五、召回制度建立之意义

首先,建立产品召回制度有利于维护社会公共安全、公众利益,保护消费者的人体健康和生命安全。产品召回制度建立在潜在的损害基础上,实施于产品缺陷尚未对人身财产造成实际损害之前,是—种事前救济制度,强调防患于未然。它根据同一生产条件下生产出来的产品具有同质性这一现象,研究个别产品具有的潜在危险,推断一定样本总体具有的潜在危险,进而对整批产品采取必要的措施,对于防止大范围的损害发生确实能够起到预防的功效。以产品召回制度的发源地美国为例,自产品召回制度自诞生以来,美国各主管机构每年乃至每月都要召回大量的存在危险的产品。1966年制度的《国家交通与机动车安全法》,明确规定汽车制造商有义务召回缺陷汽车后,美国国内汽车的安全性能有了极大的改善,因汽车质量而引发的交通事故得到了有效的遏制,有力地推动了美国汽车工业的发展。一般消费品的召回制度的实施,也使美国消费者受益巨大。在过去的30年里,美国与使用消费品有关的死亡与伤害的比率下降了30%(美国消费品安全委员会网站数据)。⑧由此可见,对伤亡事件具有大范围事先防范功能的产品召回制度的实施对提高美国的产品质量,保障美国消费者的人身安全的确起到了巨大的作用。

其次,可以在法律上确立缺陷产品生产者的召回义务。承担召回义务的主体是缺陷产品的生产者,在生产者不明或者已不存在的情况下,销售者也应当负有召回义务。召回义务自生产者将产品投放市场时产生,到缺陷产品交回到生产者手中时终止,无论企业是否表示愿意召回,都不能免除其責任。无论消费者自身是否意识到产品缺陷的存在、是否主动寻求救济,一旦召回程序启动,缺陷产品的所有同类消费者都能获得有效救济。召回制度不受民法关于诉讼时效制度的约束,在缺陷产品被召回之前,生产者的召回义务一直存在。根据这样的产品召回制度的设计,可以充分保护到消费者的利益,同时也督促了生产者、销售者规范自己的行为,有利于构筑全社会的质量意识和消费者维权的环境。

此外,实施召回制度有利于提高生产商和销售商的产品质量意识,有利于企业关注技术改造和环保问题,有利于规范市场竞争秩序。产品召回制度势必对生产商的产品提出了更高的质量要求,促使企业不断改进产品质量,使产品的档次不断提高,市场竞争中再次取得优势,使得企业不断地发展,做大做强。

同时我们还应该认识到,实施产品召回制度不能代替其他保障产品安全的措施,如制定有关产品安全的强制性标准等。对单一产品的召回,固然可以解决眼前的危险,但标准和规则的制定却可以解决今后类似的许多问题。因此,在实施产品召回的过程中,相应的研究工作也应及时跟进。

六、结语

中国国家质检总局在2008年公布《缺陷产品召回管理条例(征求意见稿)》并为此召开了立法听证会,以期进一步完善产品召回制度。2009年2月28日《食品安全法》已经正式出台,进一步明确了不安全食品召回制度。但我国目前的产品质量现状仍呼唤一种带有主动性、预防性、公益性的救济方式,这是健全社会主义市场经济体系的必然要求,是维护公共安全、保障消费者合法权益和提高企业责任意识、信用意识的重要举措。