我国公园立法问题研究

王鑫刚

摘要 公园是协调天、地、人三者之间关系的纽带,公园兼具经济价值和生态价值,具有保持水源、净化水质、调节气候和维护生物多样性等生态功能。保护公园,对于维护生态平衡,改善生态状况,促进人与自然和谐具有重要的意义。本文以公园的概述为基点,分析了我国公园保护的现状及当前我国公园立法的现状,提出完善的公园法律体系对于公园具有重要的意义。文中对于如何构建公园法律体系提出了建议,确立了我国公园法的基本原则、基本制度和法律责任,从而加强对公园的保护,以实现经济社会的可持续发展。

关键词公园立法环境保护

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-035-02

一、公园的概述

(一)公园的概念

根据公园设计规范:公园是供公众游览、观赏、休憩、开展科学文化及锻炼身体等活动,有较完善的设施和良好的绿化环境的公共绿地。包括综合公园、儿童公园、动物园、植物园、历史名园、主题公园、风景名胜公园、居住地公园和居住小区游园、带状公园、街旁游园。笔者认为,公园是指具有良好的园林环境、较完善的设施,具备改善生态、美化城市、游览观赏、休憩娱乐和防灾避险等功能,并向公众开放的场所,包括:综合公园(含全市性公园、区域性公园、社区公园包括居住区公园、小区游园)、专类公园(含儿童公园、动物园、森林公园、湿地公园、植物园、历史名园、风景名胜公园、自然保护公园、地质公园、游乐公园)、花园(含有牡丹园、芙蓉园等)街旁绿地等。

(二)公园的特点

公园特点是强调公园的使用价值、可开发利用性。公园是财源。而实际上,公园的具体内容是指自然要素及空间。公园是自然界中能够为人类所利用的自然要素。公园的特点可概括为:

1.有限性。公园的有限性,又称稀缺性,是公园资源最重要的特征。它表现为两个方面:首先,公园在总量上是有限的;其次,可替代公园的品种也是有限的(东北虎林园)。

2.整体性。各种自然资源在公园中相互依存相互制约,构成完整的资源生态系统。其中,任何一个要素的变化,必须要引起其他要素的相关变化。诸要素又相互作用,并反馈到前一个要素,如此往复不已,互为因果,并交织在一起,共同构成了统一整体(生物圈)。

3.地域性。各种自然资源在地域分布上极不平衡,其组合形式千差万别,从而形成了各具特色的相当规模的地区性资源优势(三亚热带海洋动物园、哈尔滨冰雪大世界主题公园)。

(三)公园的现状

中华人民共和国成立后,公园数量增多、种类丰富,规划建设和经营管理的水平亦不断提高和完善。据有关资料统计,1985年底,全国有公园978个,总游人量达到了8亿多人次。1999年底,公园达4197个。从2001年至2005年底,新建公园1972个,总数达6169个。从1985到2005年20年,是我国公园建设大发展的最好时期,特别是旅游事业的发展直接刺激和促进了公园的发展,1999年达到4197个,类型丰富多样,有北京的石景山雕塑公园,无锡的三国城、欧洲城,广州的东方乐园等。风景资源的开发利用和公园的建设成就,极大丰富了城镇居民的业余生活,促进了城市旅游产业和地方经济的发展。特别是从2001年到2005年的“十五”期间,新建公园1972个和10个湿地公园。

二、我国公园立法现状

目前,我国关于公园保护的立法广泛,直接或间接涉及到公园保护的法律法规有:全国人民代表大会1982年12月发布实施的《宪法》、1989年12月发布实施的《环境保护法》和环境保护单行法,如原国家林业部1994年1月发布实施的《森林公园管理办法》;建设部2004年7月发布实施的《城市动物园管理规定》、2005年2月发布实施的《国家城市湿地公园管理办法(试行)》、2006年3月发布实施的《国家重点公园管理办法》;国务院1994年10月9日发布实施的《自然保护区条例》和2006年9月发布实施的《风景名胜区管理条例》;原地质矿产部1995年5月发布实施的《地质遗迹保护管理规定》和各省市的地方性城市公园管理办法、条例。除宪法和环境保护法之外,这些法规在立法级别上相当于行政法规或部门规章,内容比较具体有针对性,只能保护具体性质的公园。如各省市公园管理办法限定了本省市规划区内的城市公园,动物园管理规定只对动物园进行保护。在实际的公园保护中可操作性很差,严重地阻碍了我国公园法的法制化进程。针对于公园的行政管理、开发利用与保护等许多问题的解决往往只能通过法律解释的手段从其它的规范性法律文件中去寻求保护,虽然也能寻找到少量的与之相关的公园利用与保护的法律规定。

三、我国公园立法存在的问题

自上个世纪80年代,我国已制定了一系列公园保护方面的部门规章、地方性法规,从表面上看,这些法规对于各自所保护的公园做了比较针对性的规定,但是仍然存在着法律的盲区。随着公园人为破坏等一系列问题的出现,就很明显的突出了在立法理论和实践中,这些法规所呈现的很多空白与不足。

(一)立法目的不明确

从立法目的上看,这些公园法规对立法目的作了如下规定:《自然保护区条例》第一条:“为了加强自然保护区的建设和管理,保护自然环境和自然资源,制定本条例。”《风景名胜区管理暂行条例》第一条:“为了加强对风景名胜区的管理,有效保护和合理利用风景名胜资源,制定本条例。”《森林公园管理办法》第一条:“为了加强森林公园管理,合理利用森林风景资源,发展森林旅游,根据《中华人民共和国森林法》和国家有关规定,制定本办法。”《地质遗迹保护管理规定》第一条:“为加强对地质遗迹的管理,使其得到有效的保护及合理利用”。由此观之,这些法规都过分注重对资源的利用,而轻保护,且体现不出对下一代利益的保护和可持续发展原则,这是不符合现代环境立法趋势的。我国的這几部法规中丝毫没有涉及对生态完整性的保护,环境权的体现也找不到踪影,缺少价值理念的支撑,难以从整体上自始至终的贯彻保护。

(二)立法层次低

在现行专门立法中,法律效力层级最高的是《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》是国务院颁布的行政法规。其他如《城市动物园管理规定》、《国家重点公园管理办法》《地质遗迹保护管理规定》、《国家城市湿地公园管理办法(试行)》、《森林公园管理办法》的效力等级是部门规章或部门规范性文件,法的效力就更低了,这会影响其执行效力。而且国务院颁布的行政法规效力等级是低于法律的,这些使得各相关法规尤如群龙无首,过于突显各自特色而不相融合如《城市动物园管理规定》保护动物园、《森林公园管理办法》保护森林公园。我国还有很多其它综合性的公园也需要保护,却无法在现行法规中得以体现。从国家林业局森林公园管理办公室了公布的数据,截至2008年底,我国仅森林公园就有2277处、风景名胜区667处、自然保护区1757处,还不算其他类公园如植物园、动物园、景观主题公园等。在53个世界地质公园中,中国占18个,数量居世界各国之首。现实需要与立法保护力度不足出现了冲突。因此,加大保护力度势在必行。面对如此众多、重要的公园亟需一部自上而下的具有统领地位的公园法。

四、我国公园法的构想

(一)公园法的基本原则

1.谨慎原则

由于科学发展本身的规律和人们认识水平的局限,科学存在不确定性。《里约宣言》中提到:为了保护环境,应该广泛采用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。所以笔者认为公园法应建立这一原则,即“谨慎”原则。如国家对于公园的搬迁问题应该谨慎行事,对那些可能对生态环境带来不利影响的行为作出决定时,要有预见性。从相对严格的意义上讲,国家对于那些可能对生态环境造成损害的行为要进行管制,如果必要的话,甚至要禁止。即使目前尚无确定和压倒一切的证据证明公园搬迁这一行为可能给环境造成损害。

2.预防原则

丰富多样的自然资源和文化遗产是各国人民及其子孙后代的宝贵财富,但过度开发和管理不善会威胁到这些稀有物的特点和完整性,而且既无控制、又无计划的开发公园有时会造成不可逆转的损失。所有公园都是人类遗产的一部分,各国和整个国际社会必须采取必要的公园保护措施,避免杀鸡取卵的行为。所以,预防原则是公园法的一个重要且有效的原则。

3.环境优先原则

环境优先”是相对于“经济优先”、“经济与环境兼顾”等而言的,是一个很高的要求,因此,应该在公园法中实行环境优先原则。如日本在20世纪60年代由于经济高速发展而产生的公害泛滥。日本人民在遭受了沉重的公害灾难后,强烈要求把保护健康与生活环境作为环境立法的最高原则。可以看出,环境优先是一种发展理念。对于发达地区,实施环境优先的目的不仅仅是出于保护公园,而且是为了通过实施公园保护措施而提升生态环境质量。环境优先原则是把保护国民健康和维护生活环境作为公园法的重要意义之一。

(二)公园法的基本制度

1.划分级别制度

按照公园的功能和对社会环境所起的作用来说,应该对公园划分级别,进行重点保护。世界遗产、保护区等环境和文化易受破坏的地区是各国际公约都十分关注的,对这些区域,各国际公约一致认为需要将其予以特别保护,无论现在还是将来,在技术合作和资金援助方面都要给予优先考虑,以实现公园可持续发展。

2.环境影响评价制度

公园环境影响评价就是指评价者对公园生态系统的属性与人类需要之间价值关系的反映活动,主要包括公园功能评价和公园环境影响评价。公园功能评价主要是针对公园本身内部过程的分析,以此来评价公园的作用与特性,即通过将公园功能参数化,建立可量化的指标体系,评价不同的功能,以确定各种类型的指标。对于以公园为对象进行经济开发,涉及公园丧失或功能改变的在建项目,凡未做环境影响评价的应当责成补做,凡经过评价或科学论证后属于开发利用不合理的项目,都应向主管部门或当地政府提出处理意见,凡涉及公园开发利用的项目,都应符合公园保护与利用规划的要求,对于因地制宜,以开发利用公园为目的的生产项目,要把开发利用的强度限制在公园生态系统可承受的限度之内,并做好公园的养护、增殖,使其持续利用。

3.公众参与制度

公众参与是推进公园保护的巨大动力,其参与的广度与深度在很大程度上决定着公园的发展水平。通过广泛听取人民群众的意见和要求,可以使政府在对开发活动进行审核等决策过程中尽可能兼顾到各方利益,特别是能够充分考虑到生态环境利益和公众利益,并尽量采取行之有效的措施来减轻和防止环境侵害。

(三)公园法的法律责任

1.民事责任

公园法的民事责任是指民事主体因违反公园法的规定而造成公园损失的单位和个人所应承担的赔偿责任。是公园法法律责任中最轻的一种。目前,学者们关于民事责任持有不同的观点,一种观点认为应坚持适用传统的过错责任原则;另一种观点认为不要求侵权行为人主观上有过错,对于无过失行为也要求承担责任;还有一种观点认为应将责任分为两类,对破坏性的行为适用过错责任原则,对污染性的行为适用无过错责任原则。笔者建议,我国公园法的民事责任归责原则应该采用无过错责任原则。在制定公园法时对无过错原则应予以明确规定,因违反公园法规定而造成公园损害的单位或个人,即使主观上没有故意或过失,也要对造成的損害承担赔偿责任。笔者建议把公园法的民事责任方式从性质和作用上分成两种类型:防止性的方式、补偿性的方式。

2.行政责任

公园法的行政责任是指行为人违反公园法和国家行政法规所规定的行政义务或法律禁止事项而应承担的法律责任。被追究行政责任的多为企业、事业单位及其领导人员、直接责任人员,也包括其他公民。一般来说,行政违法行为究其社会危害性要比犯罪行为轻,行政制裁比刑事处罚也相对较轻。公园法的行政责任分为:公园法的行政管理主体在建立、保护、管理公园过程中所实施的情节和后果并不严重、尚未构成犯罪的违法行为(即行政违法行为)所应承的行政责任和公园法的行政相对人的行政责任(公园行政相对人违反法律规定或不履行法定公园保护义务而受到的行政处罚)。对于公园法领域里的行政责任,应着重突出其公园的保护特点,它不但以所包含的自然客体的特殊的超经济价值及易受人类活动影响的脆弱性为特点,还以法律所赋予它的永久而完整地保护的地位为特点。笔者建议公园法的行政责任制裁措施可以考虑有:公园法的行政管理主体承担的责任和公园法的行政相对人所承担的责任。公园法的行政管理主体应承担的责任种类包括撤销违法行政行为、履行法定职责、赔偿行政相对人损失、行政处分。

3.刑事责任

公园法的刑事责任是指行为人故意或过失实施了严重危害公园的行为,并造成了严重污染公园环境和破坏公园资源的行为,造成人身伤亡或公私财产的重大损失,已经构成犯罪要承担刑事制裁的法律责任。公园犯罪在各种犯罪中是一个新的特殊类型。由于环境污染日益严重,尤其是越来越多严重破坏污染公园的行为,往往给人类、动植物和环境质量造成经济价值难以衡量的重大危害,而且危害持续时间长、波及范围广,甚至造成不可逆转的严重后果。因此,公园法必须用刑事责任这种最严厉的手段来惩罚破坏和污染公园的犯罪行为。