公平与科学:英国文官考试制度的原则

[摘 要]自从1870年英国确立了公开考试择优录取人才的文官考录制度,英国文官考录制度以公平与科学的原则不断趋向完善。其公平与科学的原则主要体现在报考资格、人才标准、测评手段、考试机构等方面,对我国在人事制度改革和公务员考录制度的完善有所启示。

[关键词]英国 文官考试制度 公平 科学

作者简介:刘金丽(1986-),女,山东淄博人,华东师范大学教育学系硕士研究生,主要研究方向为外国教育史。

一、英国文官选拔制度的历史

从历史的角度来看,英国文官的选拔任用方式大致经历了“恩赐官职制”、“政党分肥制”和“考试录用制”三个阶段。在十七世纪中叶,英国是一个封建君主专制的国家,所有官职由国王凭借门第和忠诚度恩赐给臣民。十八世纪末期,政府中开始出现职业行政官员,这就是英国近代最初意义上的文官。十九世纪初,国王的权利逐渐向议会转移,英国的两党制日趋成熟。在这一时期,政府各部的行政官吏任命是以党派关系为基础的,腐败现象非常普遍。十九世纪三十至四十年代,新兴资产阶级要求革除旧的文官体系,建立新的廉洁文官制度。此后,政府各部公开考试,择优录用。这是考试任官的第一步。

真正意义上的文官考试制度改革始于东印度公司。1853年,英国议会组织了麦考莱为首的调查委员会考察东印度公司的人事制度,形成了《麦考莱调查报告》,建议以公开竞争的考试形式录取人员。随后,英国首相格拉斯顿委派斯坦福·诺斯科特爵士和查尔斯·屈维廉爵士调查国内文官任用情况,提出《诺斯科特一屈维廉报告》即《关于建立英国常任文官制度的报告》并提出建立现代文官制度的基本原则之一:“凡初任人员都应按规定的年龄从学校毕业,通过竞争考试表明具有通才智力后才能被择优录用”。[1] 1855年,新首相帕麦斯顿颁布《关于录用王国政府文官的枢密院命令》,成立了文官事务委员会主管考试录取工作。1870年,格莱斯顿执政时颁布了关于文官制度的第二个枢密院命令,规定行政机构人员的任命要定期举行公开竞争考试。这标志着英国近代文官考试制度基本建立。经过二十世纪六七十年代强调“专才”的富尔顿改革和八十年代提倡“管理人才”的撒切尔改革,英国文官考试制度不断走向成熟。

二、以公平与科学为原则的英国文官考试制度现状

(一)公正的筛选报考资格

英国文官考试资格审查内容包括:申请报考人须有本国国籍、享有公民权、良好的道德品质、健康的体魄、与应试职位相应的教育程度并符合年龄条件。考前政府通过各种形式和渠道,向社会公布考试的相关内容和要求等;制定统一的考试标准;严格按成绩排列名次;如果本人对考试评分或录用环节有异义,允许提出申诉。

报考人员的资格要求按其报考的不同级别而有所不同。英国文官考试根据报考职位的级别分行政级、执行级、事务级、助理事务级四个等级进行。其中对于报考行政级文官者的要求较高,年龄须为20岁至27岁,学历应为大学毕业并获得第一或二等荣誉学位者,或者是年龄为21岁至22岁在文官职位上服务已满两年者。对于报考执行级文官者的要求是,年龄为18岁至27岁,学历为大学或文法学校毕业者。所谓文法学校,按英国教育制度规定,小学毕业生大部分升入普通中学,只有少部分通过竞争考试升入为高等学校输送人才的文法学校。报考事务级者,年龄为16岁至18岁,中等学校毕业程度或退役军人。报考助理级者,年龄一般在20岁以下,为各种职业学校的毕业生。[2]

(二) 科学、实用的人才标准

十九世纪七十年代,英国文官考试人才标准是“通才”,在考试内容土强调广博的知识,在考试中偏重对基础知识的考查。为此政府注重从名牌综合性大学的优秀毕业生中录用人才。1968年文官中的文科学生占50%,其中牛津和剑桥学生占60%。[3]随着政府职能的调整,文官人才选拔标准转向“专才”。1968年英国政府根据《富尔顿报告》要求“选拔人才时应多考虑他们所学的课程与准备担任工作的关系。”[4]但这次改革不彻底,重视通才的历史传统没有得到根本的转变。近年来,英国政府工作也日益专业化和综合化。政府已经意识到以往用人标准的片面性并采用新的标准:低级文官多侧重于专才,高级文官多侧重于具有管理能力的复合型人才。

(三)科学、规范的测评手段

英国文官考试的方法主要有笔试、口试、模拟考试、品德测验和实际操作等。二战前主要采用笔试。1968年政府根据《富尔顿报告》采取以口试为主的新方式作为复试的考试方式。目前政府根据报考的四个等级进行不同的考试方式。前三级的考试采用笔试和口试两种方法。助理事务级的考试只有笔试。笔试考查知识水平、写作与思维能力。其优点是评卷客观,可在异地同时进行。口试是面对面交流以考查应试者工作能力的一种方法。面试考官由资深的官员和专家组成,包括:高级公务员、在职的中层公务员主管和心理学专家三类。政府通过公开招标,购买测评公司精心设计的题本。面试的流程如下:首先进行的是行为测评,每5个考生分为一组,测评的重点包括解决问题的能力、创新能力以及心理素质和协调能力。行为测评有书面和口头两种形式。其次是上述三类考官各有侧重点的面试,经过综合评价确定考生录用与否。这种方法易于观察应试者的仪表、言辞和应变能力,但有时评分不能完全客观而且费时费力。

(四)独立的考试机构

英国为使文官考试更加公正客观,设有主持考试的机构英国文官委员会。1855年,独立主持考试的文官事务委员会成立。文官委员会基本是独立的,不受行政组织以及党派的控制,公正行使制定任用标准、审查报考资格、主持考试、评定考试成绩以及宣布考试结果等职责。1968年威尔逊政府建立了文官部,统一负责全国的文官事务。1981年,撒切尔改革取消了文官部,将文官事务委员会的职能一分为二,将考试录用决策权交给文官专员办公室,将考试录用执行权交给录用评估服务署。目前,除高级文官以外的其他文官的录用权利开始逐步下放到政府的各个部门。文官专员办公室对各政府部门的录用过程进行监督,以确保政策实施的统一性和公正性。

目前我国公务员考试制度也是以公开、公平、择优录用的考试原则,但是由于制度建立较晚,考试不论级别,测评技术上也有值得改进的地方。我国应该借鉴、参照英国文官考试的测评手段,努力探索适合我国公务员特点的素质测评技术,构建适应我国需要的科学规范的考试制度,为培养高水平公务员提供科学的制度保障。

参考文献

[1]J.H.Wiener.A Documentary History of Domestic Policy 1689-1973。London,Volume2

[2]王铭。英国文官制度述论[J]辽宁大学学报(哲学社会科学版),2007,(1)

[3][英]约翰·格林伍德等著。英国行政管理[M]北京:商务印书馆,1991,p117

[4] Fulton。 The Civil Service 1968。Volume1: Report of the Committee