《治安管理处罚法》中教育与处罚相结合原则的涵义思辩

邓 波 毛鹏举

[摘 要]教育与处罚相结合原则是《治安管理处罚法》确立的选择和实施治安管理处罚的重要行为准则。科学贯彻教育与处罚相结合的原则,是体现尊重和保障人权的根本所在。要在治安管理处罚的实践过程中真正实现教育与处罚的结合,就必须在理论上要有确定的见解,在当前理论研究的分歧面前,有必要对其含义进行甄辩。

[关键词]行政法治 治安管理处罚法 教育与处罚相结合

作者简介:邓波(1975-),男,汉族,四川绵阳人,四川警察学院治安系讲师;毛鹏举(1974-),男,汉族,四川仁寿人,四川警察学院治安系讲师。

教育与处罚相结合原则是法定选择和实施治安管理处罚的重要行为准则。本文主要拟对教育与处罚相结合原则的本质涵义作初浅分析,并籍此与治安行政管理专家和实务工作者探讨教育与处罚相结合原则的应有之意。

一、《治安管理处罚法》时期的教育与处罚相结合原则是教育与处罚相结合原则具有里程碑意义的历史发展阶段

教育与处罚相结合原则是在概括、总结我国治安管理实践经验的基础上逐步形成的对违反治安管理行为的人选择和实施治安管理处罚的基本原则。从其在不同历史发展时期的“法律”表述上看,它经历了教育与处罚相“分离”、教育与处罚分主次、教育与处罚相结合三个大的阶段[1]。

教育与处罚相结合原则第一次以法条形式写入我国法律是在1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称《条例》),该条例第四条规定“公安机关对违反治安管理的人,坚持教育与处罚相结合的原则”。随后在1994年第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上通过的《关于修改<中华人民共和国治安管理处罚条例>的决定》修正后的《治安管理处罚条例》中进一步明确了“公安机关对违反治安管理的人,坚持教育与处罚相结合的原则”。

从86《条例》和修正后的94《条例》法律本身的表述上看,公安机关坚持教育与处罚相结合的对象只能是针对违反了治安管理的行为人,而不涉及其他社会公众。它在法律表述上明显忽略了治安案件的办理过程本身对其他社会公众应有的教育作用,或者说是《条例》把治安案件的办理与对其他社会公众 的教育进行了割裂。这显然地减轻了公安机关通过治安案件的办理来教育其他社会公众的工作压力。相对《治安管理处罚法》中该原则要求公安机关要通过治安案件的办理来教育其他公民、法人和组织来讲,《条例》中的教育与处罚相结合原则只能是教育与处罚相结合原则发展的初始阶段,它要求教育与处罚两种手段要在对违反治安管理行为人决定和实施治安管理处罚时进行结合。

2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过,2006年3月1日起执行的《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)在第五条第三款明确了“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合原则”的原则。从该法本身的表述上看,坚持教育与处罚相结合的对象既可以是违反治安管理的行为人也可以是除违反治安管理行为人以外的其他公民、法人和组织。即,在办理治安案件的过程中,公安机关坚持教育与处罚相结合原则时,既可以通过教育和处罚两种手段使违反治安管理行为人认识到自己行为的违法性、社会危害性和承担惩罚性后果的必然性,从而达到自觉接受处罚和改正错误的目的,又可以通过对违反治安管理的行为人的教育和处罚达到教育其他公民、法人和组织,并以处罚为后盾防止其违法的目的。就这一点,《公安机关办理行政案件程序规定》第五条“公安机关办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法”的规定就提供了很好的佐证。

虽然《治安管理处罚法》中的教育与处罚相结合原则同样求教育与处罚两种手段要在对违反治安管理行为人决定和实施治安管理处罚时进行结合,但它同时又要求公安机关要通过治安案件的办理来教育其他公民、法人和组织。这显然是对教育与处罚相结合原则的一大发展,它赋予了公安机关要通过治安案件的办理来教育其他公民、法人和组织的社会责任,这更有助于防范治安案件的发生。因此,《治安管理处罚法》中教育与处罚相结合原则的确立是教育与处罚相结合原则具有里程碑意义的历史发展阶段。

二、述驳对教育与处罚相结合原则涵义的惯常理解

(一)教育与处罚相结合原则涵义的惯常理解在《治安管理处罚法》时期已不再适合

教育与处罚相结合原则通常被理解为:教育多数,处罚少数,区别对待;教育是目的,处罚是手段,通过处罚达到教育的目的 [2],或教育与处罚相结合原则的精神实质是“教育是目的,处罚是手段,通过处罚达到教育的目的” [3],此理解的原始雏形来自于1978年8月国务院修订的《城市治安管理工作细则》(修改草案)中的规定:“对于人民群众违反治安法规的行为,以教育为主,辅以必要的处罚” 。该规定旨在在城市治安管理中对违反治安管理规定的行为人要教育和处罚两种手段并用,通过教育能达到使其认识到错误的目的就没必要“辅以必要的处罚”,同时特别强调教育手段不能解决问题的情况下实施处罚的必要性。从文字表述上看,此时的教育与处罚是要分主次的。

诚然,《条例》对教育与处罚的关系定位与《城市治安管理工作细则》(修改草案)一样,也是站住处罚的角度上的,但它对教育与处罚的关系表述已经发生了很大变化,再用《城市治安管理工作细则》时期的解释来解释就显得不太准确了。一方面,《条例》规定“公安机关对违反治安管理的人,坚持教育与处罚相结合的原则”,在这里,教育与处罚不分主次。另一方面,《条例》是全国人大常委会制定的法律,它代表了最广大人民的意志,就它规范的违反治安管理行为是已经达到应当受到处罚的程度的违法行为,如果对多数违反治安管理的人教育而不处罚就明显违背了最广大人民的意志。

从与《治安管理处罚法》配套使用的《公安机关办理行政案件程序规定》第五条“公安机关办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法”的规定来看,《治安管理处罚法》是管理、处罚兼备的法律。在《治安管理处罚法》时期再用《城市治安管理工作细则》时期的解释来解释这里的教育与处罚相结合原则就更不合适了。

(二)教育与处罚相结合原则涵义的惯常理解在《治安管理处罚法》时期存在的主要不足

1.“教育多数,处罚少数,区别对待”易引起歧义且不符合治安管理处罚法的立法本意

首先,“教育多数,处罚少数,区别对待”站在处罚的角度分析,一方面,从现有的含义理解来看,是对少数通过教育手段难以达到教育目的的违法行为人才实施处罚,这本身确实体现了教育与处罚相结合的原则实质。但这个解释是以对多数违反治安管理行为人进行教育而不处罚就能达到教育目的为前提的。问题是,这个前提本身就站不住脚根据人性恶的观点,人人都有趋利避害的本性,如果违法成本低,人们通常选择违法而不是守法。另一方面,如果仅从字面上理解,很容易使人产生被处罚的只是违反治安管理的少数人的误解,这极易导致“易感人群”的侥幸心理的产生,同时,在这样解释的指导下也可能滋生公安行政的腐败,从而影响公安机关的形象。这样的不精确表述和不正确理解就背离至少远离了我们确立这一原则的初衷与目标。

其次,“教育多数,处罚少数,区别对待”站在管理的角度分析,《公安机关办理行政案件程序规定》第五条规定“公安机关办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法”,公安机关办理行政案件坚持教育与处罚相结合的原则是对所有公民、法人和其他组织的自觉守法教育。即既包括对违法行为人本人也包括其他可能违反治安管理的所有公民、法人和组织,而不只是对多数人的教育。

再次,“教育多数,处罚少数,区别对待”不符合治安管理处罚法的立法本意。根据《治安管理处罚法》具体法条的规定,只要行为人实施了法律禁止的行为,而且不属于应当从轻、减轻处罚或不予处罚的情形,那么实施法律规定的处罚种类和处罚幅度就成为一种必然,这也才符合行政法治的要求。因此,对实施了法律禁止行为的违反治安管理行为人,只要是不属于应当从轻、减轻处罚或不予处罚的情形,处罚就是必然的结果,这时的教育与处罚相结合更多地是体现在对违法行为人作出处罚的决定的过程(程序)中 “当场处罚应当向违法行为人表明执法身份,指明违法事实”(《公安机关办理行政案件程序规定》第31条)并“将载有当事人的违法行为、行为处罚依据、罚款数额、时间、地点及行政机关名称而且有执法人员签名或者盖章的行政处罚决定书当场交付当事人” (《行政处罚法》第34条);同时,“公安机关在作出行政处罚决定前,应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。适用一般程序作出行政处罚决定的,采用书面形式或者笔录形式告知”(《公安机关办理行政案件程序规定》第143条)并且“公安机关在作出行政处罚决定前,应当告知违法行为人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并将行政处罚决定书应当在宣告后交付当事人”(《行政处罚法》第40条)。《公安机关办理行政案件程序规定》和《行政处罚法》的这些规定不仅仅是为了保护当事人的知情权,它实际上也是为了使公安机关的执法过程变成为教育公民知法、守法的行政活动。

2.“教育是目的”的立意不够准确。

一方面,教育与处罚相结合原则作为指导治安管理处罚的一项基本政策,其目的是既要反对教育万能的观点,又要反对单纯惩罚的观点,从而辨证地解决处罚与教育的关系[4]。因此,教育与处罚相结合原则中的教育应当是一种手段而不是目的。另一方面,根据法律本身具有教育功能的观点,教育应当是法律本身和实施法律的目的,而不单纯是处罚的目的。

3.“处罚是手段,通过处罚达到教育的目”的表述是错误或者是不够准确的

教育本人和他人的目的的实现是要通过处罚的决定和处罚的执行两个过程来共同完成,无论是处罚的决定过程还是处罚的执行过程都始终要贯穿教育手段的运用,这在《公安机关办理行政案件程序规定》里都已经有了比较具体的规定。因此,“处罚是手段,通过处罚达到教育的目”的表述是错误的,或者说是不够准确的。如果我们把教育目的的实现理解为通过处罚来达到的话,一是会加大公安机关执法的成本。二是会引起违法人员及其亲属的不满,教育的社会效果不明显。三是必然导致公安行政执法人员违背立法意图而滥用自由裁量权,从而疏远了民警与群众的关系。四是违背合理行政的精神要求。

三、教育与处罚相结合原则的本质含义

(一)教育与处罚相结合是不同于处罚与教育相结合的一个基本原则

《中华人民共和国行政处罚法》第 5条规定:实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《治安管理处罚法》第五条也规定:办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。结合《公安机关办理行政案件程序规定》第五条“公安机关办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法”的规定,显然地,《中华人民共和国行政处罚法》在实施行政处罚、纠正违法行为方面确立的“处罚与教育相结合原则”与《治安管理处罚法》在办理治安案件方面确立的“教育与处罚相结合原则”的目的是具有一致性的。那么,《中华人民共和国行政处罚法》确立的“处罚与教育相结合原则”与《治安管理处罚法》确立的“教育与处罚相结合原则”是不是也具有一致性呢?在治安学界,一般认为他们是一致的,可以相互等同[5]。实务部门的同志也基本这样认为[6],但笔者并不那样认为。

首先,治安管理处罚是行政处罚中的一种,从这个角度分析,《治安管理处罚法》应是特别法,《中华人民共和国行政处罚法》是普通法,按照特别法优于一般法的原则,《治安管理处罚法》就会优于《行政处罚法》。从法律本身的制定者角度看,《中华人民共和国行政处罚法》是由全国人民代表大会制定的基本法,《治安管理处罚法》是由全国人民代表大会常务委员会制定的一般法,按照基本法高于一般法的原则,就能得出《行政处罚法》优于《治安管理处罚法》的结论。从法律制定的时间上看,按照新法优于旧法的原则,其结论也是《治安管理处罚法》优于《行政处罚法》,但这两部法律属于同一位阶,它们之间不存在上位法与下位法的关系。这时产生的矛盾确立了指导行政处罚和治安管理处罚的原则之间应当存在一定的差异。当然地,《中华人民共和国行政处罚法》确立的“处罚与教育相结合原则”与《治安管理处罚法》确立的“教育与处罚相结合原则”应有所区别。

其次,《中华人民共和国行政处罚法》中 “处罚与教育相结合原则” 确立于人权入宪之前,是把行政处罚作为制裁行政违法行为的手段和教育人们遵守法律的一种形式。它通常是指通过对行政违法者的罚来“惩”已然的行政违法行为和“戒”未然的违法行为,从而达到通过惩罚与教育,使人们认识到违法行为的危害、培养自觉守法的意识的目的[7]。教育往往伴随处罚而生。而《治安管理处罚法》中“教育与处罚相结合原则”来源于《治安管理处罚条例》中的“教育与处罚相结合原则”,确立于人权入宪之后,它不仅不等同于《治安管理处罚条例》中的“教育与处罚相结合原则”和《中华人民共和国行政处罚法》中的“处罚与教育相结合原则”而且有自己特定的含义。《行政处罚法》基本上是一部程序法,没有规定哪些行为是违法行为,应受何种处罚,而是把这一问题留给其他法律、法规和规章去解决。《行政处罚法》仅在处罚的设定权方面作了实体性的规定[8]。它把行政处罚作为作为制裁行政违法行为的手段和教育人们遵守法律的一种形式并把教育作为伴随处罚而生的手段有其特殊意义行政违法必罚。由于《治安管理处罚法》不仅规定了哪些行为是违反治安管理行为和应受何种处罚,而且它还规定了其他行政处罚不具有的特别处罚措施行政拘留,而行政拘留是行政处罚中最重的一种,在人权入宪的情况下,它特别要强调治安管理处罚的慎重,防止对人权特别是人身自由权的任意践踏。因此,《治安管理处罚法》把《行政处罚法》中的“处罚与教育相结合原则”改为“教育与处罚相结合原则”不是立法者的有意疏忽而是对“教育与处罚相结合原则”赋予了其特定意义,那就是要充分尊重和保障人权。该原则要求公安机关在办理治安案件的过程中,要慎重对待对违反治安管理行为人的处罚,特别是在是否选择治安拘留的问题上时。另外,该原则还要求公安机关即使选择治安管理处罚,也要把教育作为基础性工作放在处罚之前。

(二)教育与处罚相结合原则本质含义的现代汉语语意分析

当代中国行政法治应是以原则为主导以规则为主体的自治扩展型行政法治[9]。也就是说,我国的行政法原则虽然对具体行政行为和具体的行政违法行为不提供直接的处理依据,但它主导着具体行政规则的实施,包括自由裁量权的使用、行政法的解释、行政法体系的构建等。教育与处罚相结合原则当然地在办理治安案件的过程中能起到规制治安管理处罚的决定等行为的。因此,我们必须准确把握教育与处罚相结合原则的本质含义。

安案件过程中得以体现。这就要求公安机关必须正确理解教育与处罚相结合原则的本质含义,我们也只有正确理解教育与处罚相结合的本质含义,才可能在办理治安案件的过程中充分体现《治安管理处罚法》的立法本意和基本价值,避免不必要的执法过错。

从现代汉语语意角度分析,“与”可作介词、并列连词和动词使用。“与”作并列连词使用时,前后连接的是具有相同词性的词或并列的两个句子或短语,即“与”的前面是一个动词,那后面也就应该是一个动词,如果前面是一个形容词,那后面也应该是一个形容词,若前面是一个句子那后面也应该是一个句子,更多的时候我们把它理解为"和"的意思。在“与”作“和”解并用于“……与……相结合”时,不仅要求“与”前后的词的词性要相同而且还要要求前后的两个词意义要相近。显然,在“教育与处罚相结合原则”里的“与”是作并列连词使用的。既然这样,“教育”和“处罚”这两个词应当具有相同的词性而且意义相近。如果“教育”作“目的”解,那么“处罚”也当作“目的”解,根据社会主义法的本质法是最广大人民意志的体现,制定法的根本目的是要全体社会公众自觉遵守法律,因此,处罚不是制定法的根本目的,由此,“教育与处罚相结合原则”中的教育不应当是“目的”。为维护最广大人民的意志,对那些违背最广大人民意志,违反体现最广大人民意志的法律的行为人给予必要的处罚是必须的,因此,处罚是体现法的本质的一种重要手段。当然地,“教育与处罚相结合原则”中的教育应当是与处罚并列的“手段”。治安管理处罚中的教育应是一种执法行为,具有法律的强制性和约束力,要求被教育对象立即接受并改正[10]。根据以上分析,从现代汉语语意角度,“教育与处罚相结合原则”应当是“手段”与“手段”相结合的一个原则,而不是“目的”+“手段”的结合。

那么,“教育与处罚相结合原则”作为一个法条写进《治安管理处罚法》中是否应当具备其他的什么含义呢?根据法律本身具有教育功能的观点,法律应当通俗易懂,也应当符合现代汉语语意的表达习惯。因此,《治安管理处罚法》中的“教育与处罚相结合原则”应当理解为“手段”与“手段”相结合的一个原则。

四、基本结论

综合以上评述,对教育与处罚相结合原则的含义理解应是站在违法的事实已经构成治安案件的基础上,并理解为“教育是前提,处罚是一般结果,教育是贯穿处罚决定和处罚执行整个过程的手段,通过教育与处罚达到教育本人、其他公民、法人和其他组织自觉守法的目的”。

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