试论中国在亚丁湾行使普遍管辖权的国际法依据

寿小峰

[摘 要]2008年间索马里海盗的活动更加猖獗。从而直接威胁到国际社会许多国家的海上利益。鉴此,联合国安理会前后两次在《联合国宪章》第七章的框架下专门通过决议,世界上包括美国、印度、欧盟、俄罗斯、中国等国家纷纷派遣海军前往亚丁湾附近海面,保护来往货船,打击“海盗行为”。本文将主要从国际法律的角度予以分析和阐述。

[关键词]亚丁湾 海盗 海洋法 普遍管辖 中国的实践

一、引言

东南亚海域统称“南海”地区航线是连接亚太地区与世界经济体系最主要的通道。亚太地区经济和对外贸易的发展,以及该地区经贸在世界经济体系中地位的增加,使得南海地区航行安全对亚太各国和世界经济的联系日益密切。南海及周边地区是国际政治和地缘政治的重要地区。随着亚太地区经济的发展,该地区在政治、军事安全意义方面具有更多的战略价值。世界大国对该地区的战略关注和东南亚国家多数处于发展中国家的现实使该地区的安全状况相对复杂。由于该区域周边相关国家的政治、安全政策等而引发的海盗问题日益严重。就海盗活动而言,自20世纪90年代后期以来一直呈现上升的势头。根据国际海事局的报告,1996年到1998年,仅马来西亚海区就发生海上抢劫事件11起,1998年,世界范围的海盗袭击有1/3左右发生在印尼海域。同年,东南亚海域被杀人员为66人,而全球海上被杀人员总数共才67人。2000年,世界范围内海盗活动更为猖狂。而靠近东南亚一带的海域的海盗案件,占了全球海盗案件的大约56%。因此印度尼西亚的海域被称为世界上最危险的地区。索马里海域在2008年里发生了120多起海上抢劫行为,超过30艘船只遭劫,600多名船员遭绑架。2008年1月到11月间,平均每天有3-4艘次中国商船路过;据悉其中20%受到过海盗袭击,仅劫持事件就发生了7次,我国船舶和人员安全面临严重威胁。

很明显索马里海域的海盗已经从普通的小海盗发展成为有组织的犯罪集团,甚至可能还带有政治目的。组织化、集团化、国际化成为当前海盗的特征。海盗攻击目标和活动内容的范围也在扩大。日益猖獗的海盗问题已经成为影响亚太地区乃至世界经济发展的一大隐患。世界各国应当共同合作打击海盗,以及相互协调进动索马里及周边地区的政治、经济和安全合作。

二、普遍管辖原则

在同国际犯罪做斗争的过程钟,“为了防止罪犯逃避惩罚,任何国家都有权利和义务将 实施恶行者绳之于法,只要其处于该国的实际控制之下”这就是普遍管辖理念,而直接依据这一理念所确立的就是普遍管辖原则。对违反国际法的罪行特别是对构成危害人类共同利益的少数特定的国际犯罪行使管辖权并予以惩罚。而普遍管辖原则与国际社会对海盗罪的惩治有着不解之缘,正是在与海盗行为的斗争中,人类才开始认识到普遍管辖原则的重要价值,所以普遍管辖原则的司法实践就是对海盗的打击开始的,慢慢地形成了适用普遍管辖原则的国际习惯。1958年的《公海条约》和1982年的《联合国海洋法公约》都明确将海盗罪规定为犯罪行为,并规定缔约国在必要时可以行使普遍管辖权,而且《公海公约》第19条规定,在公海上或者在任何国家管辖范围以外的任何其他地方,每一个国家均可扣押海盗船舶或者航空器,或为海盗所夺取并在海盗控制下的船舶,和逮捕船上或航空器上人员并扣押船上或航空器上财物。扣押国的法院可判定应处的刑罚,并可决定对船舶、航空器或财产所应采取的行动,但不影响善意第三者的权利。《公海公约》对普遍管辖原则的规定有两个特点:一是没有规定并行使管辖权;二是没有将几种管辖权分开并按先后顺序排列的规定,而是用“每一个国家”这样的表述将所以的管辖权类型包括在内。中国作为缔约国之一当然有权利对索马里海盗行使普遍管辖权。普遍管辖原则的适用也是体现国家的国际义务的,其实对于与本国并没有直接厉害关系的国际犯罪是否进行管辖,对各国都是一个考验。从理论上讲,适用普遍管辖原则扩大了国家的管辖权,大多数国家都愿意接受,但从实践来看,巨大的司法压力和巨额的成本,往往使许多国家望而生畏,不愿承担这种国际义务。由此可知,对国际罪行积极进行普遍管辖的国家是那些对国际社会具有很强责任感,而中国作为一个大国必须承担这种义务。

国际法上确立了对海盗行为的普遍管辖原则。海盗被认为是逐出法外之人。按照国际法,海盗行为丧失了其本国的保护,因而丧失其国家属性;而且他的船舶,或者飞机,虽然过去可能具有悬挂某一国家旗帜的权利,也丧失了这种权利。国际法上的海盗行为是一种“国际罪行”;海盗被认为是一切国家的敌人,他可以被“落入其管辖权的任何国家”加以法办。《海洋法公约》中规定任何一国对发生于公海范围内的海盗行为都可以进行打击,但当该行为发生于沿海国专属经济区或毗连区时,如何对该行为打击并未做出规定。Barry h. Dubner于1980年提出对公约的修改,主张海盗的行为地应包括领海在内不应仅局限在公海。如一国对海盗的船舶进行追击或为其他合法船舶进行护航的前提就是该船舶必须位于“内水、群岛水域、领海或毗连区内”,当该船舶位于其他国家的“内水、群岛水域、领海或毗连区内”时,该国能否对船舶进行紧追?如涉嫌对A国船舶实施海盗行为的船舶位于索马里国的专属经济区内,而且该船舶在索马里国的管辖领域内未有任何犯罪行为,那么A国如何能对该船舶进行有效的管辖?另外一国对位于其管辖领域内的船舶进行紧追进入另一国专属经济区或毗连区时,如何行使紧追权?如果识别该国是在行使其依照公约享有的权利,还是对沿海国权利的侵犯?这便在打击海盗时出现了普遍管辖权与国家主权的冲突。

三、联合国的相关决议

如果说普遍管辖权本来是为了对付“在公海上或在任何国家管辖范围以外的”海盗行为,那么在第1816和第1838号决议中,联合国安理会就更进了一步,采取了国际法上不同寻常的做法。

安理会第1816号决议的第7段,是该决议的核心内容。它明确规定:任何其他国家在2008年6月2日决议通过以后的6个月内,都可以在与索马里过渡联邦政府合作来打击索马里海盗。这些国家参与打击海盗的方式,既包括“进入索马里领海,以制止海盗及海上武装抢劫行为”,而且还包括“在索马里领海内采用一切必要手段,以制止海盗及武装抢劫行为”。

联合国安理会是一个政治性组织。关于它的职权,《联合国宪章》第24条(1)款规定:“为保证联合国行动迅速有效起见,各会员国将维持国际和平及安全之主要责任,授予安全理事会,并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时,即系代表各会员国。”然后第25条接着规定:“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”

从这两条规定可以看到:联合国所有的会员国,通过《联合国宪章》同意将维持国际和平与安全的主要责任授予了安全理事会。联合国安理会是世界上维持国际和平与安全的主要机关,也是目前的国际关系和国际政治体系中唯一有权根据《联合国宪章》的规定采取执行行动来维持国际和平与安全的机关,其有关决议对成员国具有约束力。联合国安理会一旦做出决议,联合国所有成员国都有义务按照《宪章》的规定予以执行。

联合国安理会通过的关于打击索马里海盗的两个决议,是在《联合国宪章》第七章的框架下通过的,是站在维护世界和平与安全的高度来讨论和对待索马里海盗问题。它构成了“国家主权的”例外。联合国安理会就索马里海盗行为两次通过决议,是依据《联合国宪章》第七章而做出的决议。它不仅就“海盗”而论海盗,而是将打击索马里海盗行为放在“维护和恢复世界和平与安全”的角度来考虑。另外,安理会采取的措施,都是具有“强制”性质的措施,是联合国组织的会员国具有提供“协助和便利”的义务和责任措施。