我国群体性事件组织结构与有关处置策略之探究

金 旺 王韬钦

[摘 要]我国群体性事件的组织结构有多种分类,不同的组织结构其性质和特点不同,处理方式与事件性质是否匹配、事件双方信息是否对称、决策者是否拥有对个案的分析处置能力会决定处置群体性事件的成败,这决定了我们处理群体性事件应该根据匹配性原则、情报收集优先原则、区分对待原则、部门联合行动原则,有重点有针对性地采取一系列行之有效的措施。

[关键词]群体性事件 组织结构 原则 处置

作者简介:金旺(1968- ),男,吉林省,教员,副团职,本科学历,研究方向:边防管理学;王韬钦(1982-),男,湖南省,学员,博士研究生,研究方向:法学、财政、边防检查。

一、群体体性事件基本内涵

根据2000年公安部文件《公安机关处置群体性治安事件规定》,群体性治安事件,是指“聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章,扰乱社会秩序,危害公共安全,侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”[3]一般来说,群体性事件有广义和狭义之分。广义上的群体性事件是指利益相同或相近的社会群体,由于正当性的利益之间出现严重的分歧且不能通过司法的途径予以解决,而产生的违法国家法律法规等扰乱社会秩序、危害公共安全的群体性冲突行为。狭义上的群体性事件仅指由于行政权力的不当行使所引发的群体性事件。近年来,群体性治安事件呈多发态势,且规模扩大,行为日趋激烈,处置难度加大,已成为影响社会稳定和治安稳定的突出问题。

二、群体性事件组织结构的分类研究

(一)按连接关系可分为亲缘性、地缘性和业缘性群体性事件

有学者认为群体性事件的主体是非正式的,是因为某种共同的东西而联系结合在一起,并且认为:“这种非正式群体往住通过业缘关系(同一社会组织、部门或行业)、地缘关系(居住于同一或相邻地区)、亲缘关系(同一宗族),甚至因相同的民族、宗教、经历等关系而集结在一起。”[4]

(二)按有无共同目的可分为有共同目的的群体性事件和无共同目的的群体性事件

在过去很多人认为群体性事件必然有目的,受马克思主义经济决定论影响,认为群体性事件一定与一定的利益或者权利诉求存在关联,如有人认为:“参与群体性暴力事件的人员,是为了实现某方面的利益或达成某方面需求,才参与到群体性暴力事件中。他们共同行动想要达到的目标是满足其正当合理或非法的需要,或者是为了发泄心中的不满情绪。”[5]但是在近些年却出现了一些不以利益甚至泄愤为目的的“快闪族”[6],这种群体以网络聚合等方式结合在一起,有来无影、去无踪的特点,这样的事例在世界各地频频发生,比如 2003年7月的一天,意大利罗马300多名网友收到“快闪族”行动电子邮件后,蜂拥进同一个书店,在指定时间到来时,突然齐声鼓掌15秒,迅即离散而去;2003年7月30日,在德国柏林街头,突然有100余人撑起彩色雨伞跳舞,数分钟后又各奔东西;2003年8月27日,台湾数百名“快闪族”成员突然在台中市广三百货广场聚集,同声呼喊“火星来了”。然后迅速解散。

(三)按多个群体性事件团体有无事先谋和或者是否存在偶然因素可分为谋合性群体性事件和偶合性群体性事件

群体性事件可以事先有预谋结合的,也可能是偶然结合在一起的,我们对群体性事件研究其事先有无同谋有利于把一个复杂的群体性事件分解开来看。就好比我们在判定是否是刑法中的共犯的时候,需要分析多个人致同一人受害是否具有事先通谋一样,如果能够证明多个人是有共同故意的,那就要采用同类的法律程序去处置,如果没有那就要区分对待,以示社会之公平与保证人权之必要。在群体性事件中,这样的案例屡见不鲜,比如两股游行人员因为各自的不同目的,恰好在同一路段和同一时段融合在一起,通常情况下,组织认为“人多力量大”,人多有利于双方人员壮胆,因此会选择组合在一起共同行动,只是在对政府当局的要求方面存在差别。而在许多现实案例中,难免出现有群众组织被利用的现象,闹事者可能会用煽动不明真相的群众加入他们当中,甚至会像有人所指出的那样:“冲突中的众多参与者与事件本身无关,而只是表达、发泄一种情绪”[7],警察当局因为无法在错综复杂的群体事件中区分不同人的动机,也可能会伤及这部分人的合法利益。2008年11月17日九点半至18日凌晨,甘肃陇南武都城区部分群众上访被少数别有用心的人煽动利用,起初只有30多名拆迁户集体到市委信访室上访,最后发展成为千人以上的人员冲击政府机关,聚集在市委大门口的围观群众在少数别有用心的人教唆、煽动下,部分人肆无忌惮地向正在市委大门口值班的信访干部和公安干警抛掷石头、砖块、花盆等物,用铁棍、铁链、斧头、洋镐等近距离穷凶极恶地攻击做群众劝解疏导工作的信访干部和公安干警,致使60多名人员身受重伤。表面上看,这次事件使有同谋的,而实际上,30多名拆迁户集体与其他滋事者的性质不太一样,刑事法律责任也可能不同,拆迁户是利益驱使,而其他违法分子则可能是寻衅滋事,寻找刺激,或者因为其他方面对政府当局不满,而借机捣乱,难以成立共同的违法犯罪故意。

三、群体性事件处置不当的主要原因分析

(一)处理方式与事件性质不匹配

如前所述,群体性事件的分类是复杂的,往往信访处置部门或者警察部门不会将其认真分类,采取的措施方式与事件性质不匹配,无法做到对症下药,从出突学的角度来说,有一个重要原则就是“区别性质,谨慎施策”,与民族宗教相关的群体性事件通常与亲缘或地缘存在关系,对于涉及民族、宗教等敏感性问题的骚乱事件公安边防部队在参与公安机关处置时,要在请示上级机关的同时,加强与民族、宗教等有关部门的联系,在充分考虑有关方面、慎重实施处置措施,以免引起民族矛盾、宗教矛盾。而行业性群体性事件则是以实现某种行业利益为目的,例如政府在关闭违法菜市场后,菜市场摊主联合在政府门前静坐打横幅标语等行为就是属于这种情况。在处理两种群体性事件时是不同的,前者应该照顾民族感情,通常与经济利益无关,而后者往往涉及到安排摊主继续就业,解决其生活实际困难等经济性措施。即使是对于拆迁问题,在农村和在城市也是不同的,在农村,往往以一个姓氏为基础在一个范围内集中居住,是亲缘性和地缘性的结合,由于整个家族世世代代居住于此的关系,这种拆迁损失往往是任何拆迁补偿无法替代的,而在城市的拆迁则考虑路段的繁华,经济补偿的多少往往是决定拆迁是否成功的主要原因。

(二)事件双方信息是否对称、决策者是否拥有对个案的分析处置能力会决定处置群体性事件的成败

情报信息是公安工作的生命线,在处置群体性治安事件中更是如此。毛泽东同志指出:“指挥员的正确的部署来源于正确的决心,正确的决心来源于正确的判断,正确的判断来源于周到和必要的侦察,和对于各种侦察材料的连贯起来的思索。”及时、准确、全面掌握情报信息,是我们正确判断形势、采取应对措施的重要依据,是妥善处置群体性治安事件的基础和前提条件。[8]而在相反情况下,如我们不能掌握对方群体事件的起因,就无法判断该事件的性质,继而也就无法选择正确的对策,而不论什么事情,从政府行政成本来看,直接使用武力是成本最低的一种方式,这就促使了各种武力滥用现象时有发生。而老百姓不知道政府当局的想法,大部分群体性事件参与者缺乏对政府方信息回馈的掌握,导致了信息上的完全不对称。如浙江省嵊州市不满官方强制拆迁及封锁网络,由于政府没有很好的做好宣传教育工作,对闹事群众人数、能力、耐心程度等估计不足,且大部分群众不明真相相继参与其中,最终导致两万名市民与数百名防暴警察武警爆发大规模流血冲突,有二十名居民被打伤、六人被捕,有五辆警车被砸毁。像这样的事件滥用武力,还产生两个被动:其一,控制了一时局势,却失去了老百姓对政府的信任,导致日后老百姓更理直气壮的与政府作对;其二,被国际舆论利用,而借机批评中国人权问题。此外,决策者对于个别案例的应变处置能力也决定了处置事件是否成功,在西藏“3.14打砸抢”事件中,我国政府作出了一个相当正确的决定,为了挫败达赖集团的政治阴谋,有关领导在冷静判断局势后,命令武警战士“打不还手,骂不还口”,在处置策略上相当克制,由于过去对待分裂行动,我国政府都更侧重以武力对其坚决打击,因此许多人不理解。而与此同时,西藏自治区司法部门积极发布公告,敦促参与拉萨打、砸、抢、烧事件的破坏分子投案自首,共有百余名涉案人员向公安机关自首。采取这样“以静制动”的策略不仅是从维护稳定出发考虑,同时也是为了在政治舆论上使我方政府出于有利地位,后来的事实证明这是对的,正如温家宝总理所说:“我们有足够事实证明,这起事件是由达赖集团有组织、有蓄谋、精心策划和煽动起来的。这就更加暴露了达赖集团一贯标榜的“不追求独立、和平对话”是一片谎言。伪善的谎言掩盖不了铁的事实。”

四、根据群体性事件组织结构特点,采取适应的处突策略

(一)基本原则

1.匹配性原则

根据群体性事件的特点结构,对症下药,找出有针对性地解决方法。具体来说,匹配性原则就要求领导者认真听取群众意见,严格分析查找群体性事件形成原因,从源头上来解决问题,什么方面工作欠缺就补什么,提高工作务实作风,不打时间战、消耗战,对于确实有困难的群众不能草率应付、敷衍了事。

2.情报收集优先原则

信息收集在整个信息体系中处于首位,信息收集这项工作只有做到“灵、准、快、广、深,”才能掌握整个工作的主动权,杏则就会陷人盲目被动。[9]情报工作的收集工作决定了采取何种处理突发事件的策略,要做到知己知彼,尽可能多的掌握对方群体的意图,掌握其骨干分子、人员数量以及结构,值得注意的是,还要了解其周围支援力量的形成可能,避免群体性事件向周围辐射扩大。

3.区分对待原则

针对不同组织结构关系的群体性事件,应该采取区分对待的原则,即在使用武力多少、谈判程度、如何组织战略战术等,这些都应该根据具体的事件来定,不能一概而论。因此,除了要加深研究各种组织的性质、意图,还要重点培养处置群体性事件负责人的应变能力,并且要多授予其更多的自由决策权,以便更好的维护群众的利益,打击犯罪和恐怖势力。

4.部门联合行动原则

基于群体性事件的复杂性,处置行动开始前应该组织多个政府部门协同行动。通常群体性事件都涉及到许多政府部门,在整个处理过程中,公安机关担负着维护现场秩序的责任,但是面对各种要求,多数时候因属于职权之外而无权向群众去承诺和兑现,群众的要求得不到满意答复,则将导致其迟迟不肯解散,围堵于政府机关或者交道要道,造成严重的社会后果以及影响。面对群体性事件,其他部门采取回避态度不是最终办法,即时是越权也应该由相关或上级主管部门负责人会同公安机关人员一起出面指导或者协商。

(二)具体处置策略

1.每个单位要发挥专业优势,成立各自的应急处置部门

通过总结发现,大部门政府部门处置群体性事件都是临时抽调经验相对丰富的人来作为负责人,没有常设的应急处置部门。没有应急处置部门的编制设置,就会显得责任约束有些无力,导致部门责任心和自律性不强的负责人认为对方不关己事,对待群众的态度是“能拖就拖,能骗就骗”,只要能让他们走就行,至于群众的合法利益得不到满足怎么办,没缺乏高效的问责机制,最终可能激发人民与政府间的矛盾。因此,每个部门应该根据各自的专业优势,抽调精兵强将组成常设的应急处置部门,其工作职责就是接待上访和处理各类群体性事件,并把是否能处理好这类事情作为工作绩效的唯一标准。这样做,也有利于培养出一批有长期处理群体性事件工作经验的组织性人员,能积累大量的专业化经验。

2.分割对待,化整为零

对于偶合性的群体性事件,我们应该清楚一点,就是可能存在的多种要求,有些是历史遗留没有解决的问题一并摆了出来,针对这种情况,我们应该把整个群体根据其人员要求和目的分割成几个部分来看待。逐一成立工作组来处置和谈判,做好疏导工作,其中要注意不能与所有人同时谈判,避免因满足了一部分要求,加大其他人疏导工作的难度。通过分割处理的方式,最终达到化大为小,化整为零,这样做也有有利于明晰化工作思路,对于大规模群体性事件显得十分必要。

3.信息共享,建立历史数据库

许多群体性事件是可以重复发生的,特别对于亲缘性、地缘性和业缘性群体性事件,由于其人员结构联系比较紧密,组织人员较为迅速,重复发案率更高,但其因为前次组织行动遇到阻碍,冲击的地点和部门都可能会有变化。针对这种情况,我们政府应该建立信息共享的历史数据库,把历史上参与过的群体性事件的详细信息包括事件、人员、目的等都记录在案,使各部门能随时查阅,以便在信息收集中节省出大量的人力物力财力,将行政成本最小化,同时也加快了有关部门处置相同或类似事件的时间和周期。

4.强化和拓展沟通渠道,做好普通民众的日常安抚工作

鉴于在偶发性的群体性事件,可能涉及到许多不明真相的人民群众参与到其中来,而这些群众往往不是行动的组织者和倡导者,而是围观者,甚至有凑热闹、碰运气的心态,而政府的回应会影响到他们这部门人是否会朝激进的方向转化。此外还要充分发挥互联网的优势,多搭建政府与民众之间的论坛对话平台,由专门人员负责答疑,政府要透明,更重要的是政府平日要帮助弱势群体解决力所能及的困难,一点一滴的赢得民众的信任,让普通民众在日常生活中熟悉政府、理解政府,这样在群体性事件中才不会盲目跟风闹事,并可以把群体性事件的群众基础减到最小。

5.事后控制追究,减少重复发生

要建立严格的时候追究机制,加强法律问责,让民众对于“打砸抢”的后果有一个明确认识,要严惩带头闹事的那些别有用心的人,坚决扼杀这种动不动就冲击政府机关或者城市重要枢纽地带的不良风气。通过国家暴力,让不法分子感到国家行政力量和法律力量的威慑力,教育一般的民众,使普通民众感到敬畏,从而大大减少重复发生。此外,要对信访接待人员进行严格的控制和规范,落实相关责任,完善监督机制。笔者认为这种现象和不合适的政绩观存在关系,也与信息监督机制存在关系,需要建立一整套透明公开的办公行政系统,加强多部门之间的责任连带关系和监督关系,加强群众的监督是必要的。

参考文献

[1]罗干。政法机关在构建和谐社会中担负重大历史使命和政治责任[J] 求是, 2007, (3)

[2]陈发桂。转型期群体性骚乱问题探析。行政与法[J] 2008卷7期24-26

[3] 公安机关处置群体性治安事件规定2000年公安部文件

[4]杨鸣。论群体性治安事件的生成与消解。江西公安专科学校学报.2002年3月第2期

[5]刘彦成。论群体性暴力事件的概念和特征。湖北警官学院学报2003年6月第2期

[6]李苏鸣“快闪族”行动与群体性突发事件。公安研究2005年第6期

[7]钟玉明,郭奔胜。我国出现无直接利益冲突现象,瞭望新闻周刊,2006年10月

[8]阳红光。也谈群体性治安事件的妥善处置。湖南公安高等专科学校学报2002年2月第1期

[9]罗利达。群体性治安事件的防范与处置方略。公安学刊1999年第11卷第1期