城乡统筹配套改革中的地方立法问题研究

方 令

[摘 要]2008年中央批准重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区,要实现这个目标任务,关键在破题。重庆是一个有2千5百万农业人口的特大型城市,农村问题主要在土地。本文以十七届三中全会通过的决定和2009年国务院3号文件,作为对重庆改革试点所作的部署要求为目标,从现行土地政策入手,紧扣城乡统筹配套改革中的现实问题,对农村土地的地方立法与统筹城乡发展的不协调进行了分析,进而提出建立重庆市农村土地管理制度地方立法体系的新构想。

[关键词]重庆发展战略 统筹城乡 农村地方立法

作者简介:方令(1956-),男,汉族,重庆社会科学院法学研究所所长,研究员。

2008年中央批准重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区后,重庆在改革试点的发展速度上进一步加快,土地管理方面的若干问题成为关注的重点。

加快重庆农村地方立法对于健全农村土地管理制度和适应重庆发展战略计划就显得尤为重要了。我们应该抓住这一历史机遇,完善统筹城乡背景下我市土地管理立法的框架,建立农村土地管理立法体系,促进新农村建设,为全国的城乡统筹作示范。

一、三中全会《决定》和重庆发展战略对农村土地管理制度改革提出了方向性的要求

针对农村土地管理制度,三中全会《决定》提出了完善土地承包经营权权能,建立健全土地承包经营权流转市场;完善农村宅基地制度,依法保障农户宅基地用益物权;改革征地制度,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制;逐步建立城乡统一的建设用地市场等方向性的要求(1)。

重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,国发〔2009〕3号《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》结合重庆的市情,提出了建立统筹城乡的土地利用制度,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权;保障农户宅基地用益物权;设立重庆农村土地交易所,逐步建立城乡统一的建设用地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,率先探索完善配套政策法规等意见(2)。根据农村土地使用权的权属划分,笔者对《决定》和重庆发展战略对农村土地管理制度改革的方向性要求进行了梳理。

(一)强化农民土地承包经营权,健全土地承包经营权流转市场

《决定》要求完善土地承包经营权权能。明确提出现有土地承包关系保持稳定并长久不变,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,提出土地承包经营权流转的“三个不得”:不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。国发〔2009〕3号文件在此基础上,提出了规范承包方之间以土地承包经营权入股,“发展农民专业合作社”的试验项目。这就为土地承包经营权流转市场提供了发展空间。

(二)改革农村集体建设用地使用制度

农村集体建设用地是指农民从事二、三产业及其居住生活的空间承载地,包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等。《决定》提出,逐步建立城乡统一的建设用地市场,这是农村集体建设用地使用制度改革的重大政策导向。推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场,与国有建设用地享有平等权益,有利于形成反映市场供求关系的土地价格,建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系,促进土地在竞争性使用中实现更合理的配置。同时,为了有效控制建设用地供应总量,规范集体建设用地交易行为,《决定》还指出“对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。” 这就是重庆正在建立的城乡统一的建设用地市场,下一步还要开展城乡建设用地增减挂钩试点,在重庆农村土地交易所,开展土地实物交易和指标交易试验,率先探索土地交易的做法和完善配套政策法规,为下一轮的政策性推广提供有力的例证。

(三)完善农村宅基地制度

农村宅基地是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地,《决定》提出了“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。”农村宅基地作为一种重要土地资源,是国家为保护农民的利益和基本生活居住权利而实施的一种特殊制度安排,农民期望享有对宅基地更明确的财产权利。《物权法》明确了宅基地的用益物权性质。《决定》提出“依法保障农户宅基地用益物权”,就是要保障农户宅基地依法取得、使用和收益的权利。当农户宅基地被征用时,对失去宅基地的农民应得到合理补偿。防止以扩大城镇非农建设用地来源为目的强行收回农民宅基地,损害农民宅基地权益的行为发生。国发〔2009〕3号文件也明确指出重庆要严格农村宅基地管理,保障农户宅基地用益物权。重庆作为国务院批准的统筹城乡综合配套改革试验区,在规范和推进农户宅基地用益物权的制度改革时,要从国家立法层面考虑,把我国立法体例下的地方立法纳入维护统一法制的考察重点,监督施行。

二、重庆市土地管理与统筹城乡综合配套改革的几个突出问题

(一)重庆市现有农村土地管理法规滞后于统筹城乡综合配套改革的发展

截至2007年,作为统筹城乡综合配套改革试验区的重庆,现行有效的地方性法规(未包括法规性决定和单行条例)160件,其中与农业有关的计26件,而与农村土地管理制度相关的只有4件。

一个是重庆市实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法,主要内容有农村土地发包人与承包人的权利义务、农村土地承包经营权的取得、流转、保护等方面内容。该办法的缺陷是:农村土地承包经营权的流转及权能,与3号文件的要求还有很大差距。党的十七大《决定》提出了农村股份合作的方式,提出了农村土地承包经营权“三个不得”,国发(2009)3号文件要求重庆 “发展农民专业合作社”试验。这些都在原办法中未予体现。

另外三个是:《重庆市林地保护管理条例》、《重庆市农村合作经济组织承包合同条例》和《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》。2008年10月6日重庆市人大常委会办公厅印发的《2008-2010年地方立法规划》中,涉及到审议农业农村方面的项目有5件,确定修改的1件,研究起草的4件。2008年重庆地方立法规划中,还没有安排有关农业土地方面的预案,只有一个调研项目:《重庆市农村专业经济协会促进办法》。在重庆地方立法5年规划中,只有一个《重庆市耕地质量管理条例》的起草计划。从重庆市土地管理地方性法规的现状来看,涉农的地方性法规较少,而与农村土地管理制度相关的地方性法规就更少了。可以说,我市农村土地管理法规处于立法规范的初级阶段。我们不说这将在多大程度上会影响到统筹城乡综合配套改革试点的步子,但至少为不规范的土地管理行为留下了后遗症。

(二)未能充分利用政策和法律授权推进立法,以填补农村土地制度改革的法律空缺

我国地方立法主要有以下两种类型:一是执行性地方立法。这主要是根据国家法律法规的授权,结合本地的实际制定实施细则或实施办法的立法活动。上世纪80年代地方立法中,执行性立法占有相当大的比重。一般而言,一些重要的法律,包括行政法规的实施,都通过地方立法制定更加切实可行的实施办法,以保障法律法规的具体实施。二是创制性地方立法。这是有地方立法权的机关,按照宪法与地方组织法等法律规定的职权,根据本行政区域管理的需要,在职权范围内制定地方性法规的立法活动。一般而言,创制性的地方立法,都是在国家立法尚未涉及,但地方管理又很急需的情况下进行的,带有应急性和试验性的特点。还有就是由全国人大或国务院授予的特别立法权,由全国人大或国务院授权地方在超越地方立法权限事项上进行探索立法。

根据《立法法》的规定,农村土地管理制度应属于只能制定法律的“民事基本制度”。重庆作为国家设立的城乡统筹综合配套改革试验区,要对农村土地管理制度进行改革,建立适应重庆市城乡统筹发展的农村土地管理的地方立法,就必须要对农村土地管理制度在立法权限上有所突破。面对统筹城乡综合配套改革涉及到的复杂和深刻的问题,重庆享有相应的立法空间和机制,可以填补农村土地制度改革的法律空缺。按照国发〔2009〕3号文件的要求,重庆可以“率先探索完善配套政策法规”,重庆应当涉足土地管理制度的诸多方面,并在立法上有所建树。

(三)有效解决土地管理中的法制问题既要敢于试点,更要敢于规范

一是通过对农村土地管理制度改革试点,来探索相关立法。按照国发〔2009〕3号文件要求,重庆在土地制度改革中应在各个区县多层面进行试点,总结经验,及时配套政策,为起草地方法规作准备。面对统筹城乡综合配套改革将涉及到的复杂和深刻的问题,重庆应当享有相应的立法空间和机制。根据宪法与地方组织法等法律规定的职权,根据本行政区域管理的需要,在职权范围内制定地方性法规是于法有据的(3)。早在上世纪90年代,安徽芜湖、广东佛山市顺德区和南海区等地,出台了农村土地相关政策和管理制度。

二是在总结经验的基础上,为中央的土地立法工作建言献策。这个过程不应该是对地方土地改革的限速,而应该是加速。地方立法涉及到的问题,也许国家法律还无相关规定,国家法律的修改条件也尚不成熟,我们就要积极采用除外条款,最大限度地保护地方的土地改革工作。由于中国还没有制定《行政程序法》,一直存在着先中央、后地方,还是先地方、后中央的立法路径的争议。从30年来土地改革的历史经验来看,先地方、后中央的立法路径是中国土地立法程序的主要路径(4)。就重庆农村土地管理制度改革而言,地方立法对于重庆农村土地管理制度改革的重要性是不言而喻的。

三是对中央已经制定的土地法律法规和政策,要结合重庆市情,进一步细化。如对《土地管理法》、《物权法》的相关内容进行执行性立法。随着三中全会《决定》和国发〔2009〕3号文件对农村土地政策的调整,重庆地方立法有了更大的发展空间,只是我们没有从中挖掘出更多能够调节土地流转的规范,从而实现法制化。中央要求重庆开展“发展农民专业合作社”试验项目,设立重庆农村土地交易所,开展土地实物交易和指标交易试点工作,就是要推进重庆率先探索完善农村土地管理制度中的配套政策法规。有效解决农村土地使用权法制体系问题。

三、完善重庆市土地管理立法的对策建议

针对重庆市土地管理立法的现状,根据十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以及《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发〔2009〕3号)的精神,为规范重庆市土地管理,推进城乡统筹综合配套改革进程,特提出如下政策建议:

按照土地权属登记、土地流转方式、土地流转市场三大领域的立法需求,以及土地改革的重点:土地的确权颁证;保护耕地和土地开发;农村土地交易所运营和促进土地利用集约化。应当建立以《重庆市土地管理条例》为统领的、以土地权属登记、土地流转方式、土地流转市场三大领域的地方性法规或地方政府规章为分支的,实体法与程序法并重的土地管理地方立法体系。

一是制定重庆市土地管理领域的基本法规《重庆市土地管理条例》。

该条例作为重庆市对十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中关于土地管理改革的立法回应,规定城乡统筹综合配套改革试验区的政府对土地的管理权限、土地权属及确权登记、土地利用规划及土地征收、土地流转方式、土地流转市场等方面的基本内容,作为重庆市土地管理的基本法。

同时,重庆的人均耕地少、土地利用率低,产出效益低,农村土地矛盾突出。该条例的出台能推动重庆的土地集约化,规模化经营的发展速度。

二是修改现有的《重庆市土地房屋权属登记条例》,强化宅基地产权的确权、登记和颁证工作,增加宅基地可以抵押的规定。

《决定》指出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。”重庆市虽然制定了《重庆市土地房屋权属登记条例》,但该条例规范的对象是主要是城镇国有土地城镇房屋的权属登记工作,而对农村宅基地产权的确权、登记和颁证工作缺乏具体规定,建议通过修改该条例,强化宅基地产权的确权、登记和颁证工作,

此外,《物权法》规定农户对宅基地享有用益物权。三中全会《决定》明确要求“依法保障农户宅基用益物权”。对于农民来说,宅基地的用益物权具有明显的财产属性,是财产就应该可以抵押、转让。禁止宅基地抵押的规定不仅制约了农民财产权益的实现,也是对宅基地这种用益物权的歧视。《决定》提出要“扩大农村有效担保物范围”,因此,建议修改现有的《重庆市土地房屋权属登记条例》,增加宅基地可以抵押的规定。

三是在土地流转方式上,研究制定《重庆市农村土地入股办法》、《重庆市农村专业合作社办法》、《重庆市农村宅基地流转管理条例》和《重庆市农村集体建设用地使用权流转管理办法》,有序推进农村土地流转。

土地入股是《物权法》、《农村土地承包法》等上位法明确规定的土地承包经营权流转方式。实践证明:土地流转是成功、便捷的方式,容易与外来资本对接,实现规模经营,发展现代农业。“入股”并不单指“股份合作”一种形式,其他形式的入股(如入股组建股份公司)也不违背上位法立法原则,也就是说并不违法,应加以探索、应用。我们重庆市经过试验,也不乏成功范例。对人们担心的“股份合作”以外的入股形式可能产生的矛盾和弊端,可以在严守“不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”的前提下进行,通过制定《农村土地入股办法》予以调整和约束,农村土地流转的工作将会更加顺利。年初,国家银监会已原则通过《并购贷款管理办法》,该条例专门规定了股份投资性质的贷款,从而解除了自1996年以来《贷款通则》给予的限制。重庆可以先以地方政府规章的形式,将作为股份的集体土地承包经营权等纳入有效担保物范围,经试验一段时间后,再上升为地方性法规。

在组建股份公司的条件不成熟时,应当积极发展农村专业合作社,以农民持股方式,实行公司化管理,还可放宽入社和退股的条件,为土地规模化经营和组建农业股份公司作组织上的准备。

根据三中全会《决定》中允许将宅基地整理、调剂为耕地和建设用地的精神,建议我市制定《农村宅基地流转管理条例》,对涉及宅基地产权的确权、登记、依法整理、调剂、流转使用等予以规范。

此外, 通过制定《农村集体建设用地使用权流转管理办法》,建立集体建设用地的地价评估、确权、颁证、仲裁协调机制。提高使用集体建设用地的吸引力,鼓励非公益性项目使用集体建设用地,加快农村集体建设用地使用制度改革进程。

四是在土地流转市场方面,制定《重庆市土地交易管理办法》,以建立国有土地和集体土地“两种产权、一个市场”的城乡土地统一交易市场。

建立健全土地承包经营权流转市场、建立同地同价同权益的城乡统一的建设用地市场,是三中全会《决定》提出的要求,目前尚无一部法律对此作出过规定。“市场”立法属于《立法法》第八条规定的法律保留事项,只有法律才可以规定。但重庆完全可以先试先行。建议重庆市政府在已建立的农村土地交易所的基础上,尽快建立国有土地和集体土地“两种产权、一个市场”的城乡土地统一交易市场,并以地方政府规章的形式制定《重庆市土地交易管理办法》,为推进农村土地管理制度改革和城乡统筹改革试验闯出新路。

五是在土地利用规划方面,通过修改《重庆市城乡规划条例》,赋予重庆市人民政府和其他省、自治区政府一样的组织编制城镇体系规划的总体规划权。

统筹城乡需要探索耕地保护与土地开发整理、乡村规划相结合的体制。《城乡规划法》第二条第二款规定:本法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。该法第十三条规定:“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划,报国务院审批。”

该规定已不适应重庆实际,主要表现在以下三个方面:

(一)《重庆市城乡总体规划(2007-20 20年)》已于2007年9月20日得到国务院批准,如果“城乡规划”的概念不包括城乡总体规划这种类型,将会导致重庆市城乡总体规划没有法律地位,并且根据重庆市城乡总体规划制定的下一层次的规划不具有合法性的后果。

(二)重庆市是一个具有省域架构的直辖市,全市行政区域为8.24万平方公里,其中都市区只有5473平方公里,是一个具有城乡二元结构的大直辖市。而根据《城乡规划法》第十三条第一款的规定,只有省、自治区人民政府有权组织编制省域城镇体系规划,如果“城乡规划”的概念不包括城乡总体规划这种类型,将会使重庆市行政区域内的城镇空间布局和规模控制,重大基础设施的布局,生态环境保护、资源等需要严格控制的区域无法得到规划控制。

(三)重庆是国务院批准的全国统筹城乡综合配套改革试验区,要实现城乡统筹,首先要实行城乡统一规划,充分发挥城乡规划在资源配置方面的作用。否则,城乡分别规划,不利于结束城乡分离的局面。建议在即将制定的《重庆市城乡规划条例》(修改稿)中将对城乡总体规划列为城乡规划法定序列,更有利于贯彻《城乡规划法》中城乡统筹的立法目的,实现土地利用的集约化,规模化经营,鼓励城乡资源双向对接。

六是在土地征收方面,制定《集体土地征收管理办法》,保护农民合法权益。

按照三中全会《决定》关于土地管理制度改革的精神,界定公益性和非公益性建设用地的范围;明确农村非公益性建设项目用地可以进入土地交易平台、对非公益性项目用地,国家可不行使征地权,农地依然归集体所有;规定集体土地和国有土地“同地同价”,享有平等权益;允许建设用地指标可进行异地置换;拓展农民参与开发经营非公益性建设用地的方式等等。

参考文献

[1]《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》

[2]《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》

[3]赵勇山主编:《房地产法论》,法律出版社2002年版

[4]樊志全主编:《土地权利理论与方法》,中国农业出版社2005年版

[5]《重庆市法规规章汇编》,重庆市人大法制委员会、重庆市人民政府法制办公室编

[6]刘静、郑永胜 主编《农村土地承包法》第25页,2008年2月人民法院出版社

[7]王功慧 著《土地法焦点、难点、指引》第127页,2008年4月中国法制出版社

[8]张平华 等著《土地承包经营权》第188页,2007年7月中国法制出版社

[9]郑美珍 著《农村土地法律适用与疑难释解》第252页,2008年8月中国法制出版社