城郊农村住房改革探析

孙章陆

摘要阐述了城郊农村住房改革的必要性及其遵循的原则,提出城郊农村住房改革的对策,以期为城郊农村住房改革提供参考。

关键词城郊农村;住房改革;必要性;原则;对策

中图分类号 TU982.29;F301.24 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)21-0393-02

目前,部分“城中村”、“景中村”的住房建设缺少规划性, 无章可循,管理十分混乱。与社会主义新农村的要求格格不入。要彻底刹住违章建筑的歪风,必须实行综合性治理,加速城郊农村住房改革。

1城郊农村住房改革的必要性

1.1有利于刹住违章建筑的歪风

20世纪80年代初,村民的宅基地比较分散,随着农村集体经济的不断壮大,农村基层组织开始规划新农村的村貌,把分散的住宅集中在一起,按村民的人均居住面积统一标准建筑,每户一幢别墅,前后相隔一条宽广的大道,两边的闲置地种植了花草树木。而现在许多住户把自己房前屋后闲置地的花草、树木统统砍掉,搞违章建筑,房子“越长越胖”,人行道越来越窄小,绿化面积日益减少。杭州市郊有村民打围墙,搞“圈地运动”霸占集体所有的闲置地;有的填公用池塘为自己的住宅地,破坏了杭州村落的特色和特点,不利于保护农村历史文化遗产,也不利于人与自然的和谐,有损于生态环境平衡;更有甚者还把围墙围到贴近马路边的人行道上,霸占国家征用的土地为自己的住宅基地。此类现象与社会主义新农村建设的要求是背道而驰的。

1.2有利于保障耕地

为了坚守国家1.2亿公顷耕地面积,必须减慢现有耕地改作非农地的步伐。若是把村民的住宅建成商品房那样的高层建筑,集约利用宅基地,能大大提高土地资源利用率,至少能减少土地占用2~3倍。现在有些村民占用承包地建民宅,在“三级所有,队为基础”的年代,家家户户都有少量的自由地种蔬菜,联产承包后划为责任田,种植蔬菜瓜果或花草树木。村落周围一片郁郁葱葱,而如今绿化面积减少了,农家菜园不见了(导致蔬菜涨价的一个因素),都纷纷被违章建筑所取代,毁坏了生态环境。城郊农村许多土地分不清是住宅用地还是承包责任田,管理相当混乱,难以正确区分违法与合法建筑,致使耕地面积日益递减。

1.3农民市民化的有效途径

农民市民化对于“三农”来说,是快速减少农民数量,直接提高农民收入的必由之路;是促进土地的流转和规模经营、提高劳动生产率、增加农民收入的不可少的手段;是提高农民素质、促进农民全面发展、增加农民收入的重要途径;是促进人口、资源和生产向城市集聚,促进农业和整个农村经济的发展,提高农民收入的重要条件;也是推动农村精神文明建设,构建社会主义和谐社会的需要。近些年来,随着经济的快速发展,外来人员迅速增加,城郊房屋租金逐涨,房屋出租有一定的市场,“城中村”和城乡结合部违法违章建筑应运而生。目前杭州市城郊市民违章建筑,并不是单纯为了解决自身居住问题,绝大多数都以出租为目的而进行违章建设。附近地区商品房的价格上涨到2万元/m2,地价也日益飙升,出现了“一寸土地,一寸金,寸金难买寸土地”的现状。在强力的经济利益驱动下,几乎家家户户都铤而走险,搞违章建筑。房屋出租的同时,增加了治安、管理工作的难度,带来另一个社会性问题对社会的稳定与和谐、社会主义精神文明的建设等都有一定的影响。

2城郊农村住房改革应遵循的原则

2.1经济、社会、生态效益协调统一

土地的开发、利用与保护,目的不仅是获取经济利益。随着人口的自然和机械增长,经济规模的扩大,城市化进程的加快,对土地的需求量必然大增。土地有其特殊的自然、经济特性,自然供给几乎没有弹性,其稀缺性、利用方向的难以变更性、位置的固定性和城市土地区位的特殊重要性等,要求人们应遵循土地利用的客观经济规律,遵循社会经济可持续性发展理论的观点原理,把经济、社会、生态3个效益的有机结合作为土地利用的一般原则。坚持与“百千工程”、风情小镇、农民增收三结合,搞好农村住房建房。

2.2实行计划、行政、法律、经济手段综合调节原则

农村住房改革是一项复杂的系统工程,单凭一种手段调节起不到应有的效果,必须采用各种手段综合性运用。认真总结近期对农村住房改造建设的成功经验,如“点、线、面”相结合、“二合一”模式、大项目带动、重建改造与保护修缮相结合等的具体模式。对大中城市的城区、“景中村”、县(市)要区别对待。对城区以“二合一”为主,是指宅基地换城市住房与承包地换城市社保同步进行、一步到位。对“景中村”要坚持“改造修缮”模式。对县(市)要在坚持“二合一”模式为主的基础上,可实施“二合一”、“二选一”、“民建公助”、“改造修缮”4种模式相结合。“二选一”是指宅基地换城市住房与承包地换城市社保任选其一、分步推进。

3城郊农村住房改革的对策

3.1运用经济手段调节

对市郊居民的宅基地占用进行登记,实行超额有偿制度;完善农村宅基地征收补偿制度,补偿的条件参考城市居民所享受的各项条件,如医保、社保、教育、公共设施等方面享受城市居民的同等待遇。通过经济手段控制宅基地的占用与集约利用是非常有效的办法,村委会可根据本村的实际情况拟定限定,如农村1户村民只能申请1处住房。有下列情形者,其申请不予批准:原有房屋或者宅基地出卖、出租、赠与他人或者改作他用后再申请宅基地的;户人均建筑面积超过一定限额,新分户后申请宅基地的;未满18岁提出申请的;违反计划生育政策未依法处理的;法律、法规或者规章规定的其他情形。

3.2利用法律手段调控

把村民宅基地超标现象纳入法治的轨道,根据《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”。如果宅基地超标,在对宅基地上的房屋不进行改动的情况下,根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条规定:“一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地,超过当地政府规定的面积,在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的,可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权”。同时,按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十一条规定:“按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时,其面积超过当地政府规定标准的,可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时,按当地政府规定的面积标准重新确定使用权,其超过部分退还集体”。切实保障“一户一宅”法律制度的落实。

3.3实施强有力的行政手段

土地利用实行用途管理制度,土地管理主要包括土地权属管理和土地利用管理。将土地分为农用地、建设用地和未利用土地,将土地使用权分为农用地使用权和建设用地使用权,并规定不同的权利内容,促使土地所有者和土地使用者在用途管制的前提下依据“中华人民共和国城市规划法”和“中华人民共和国土地法”合理使用土地;依据上述2个基本法规,进一步调整和完善市郊民宅基地的占用。村委会必须采取强有力的行政管理措施以保障该制度的顺利实施。

3.4健全监督制度

一是法律监督,建立强有力的、专门的执法监督队伍,对土地违法行为严厉查处;二是舆论监督,加大宣传工作力度,各区、镇和市有关部门要采取出宣传栏、发放宣传资料、召开社区居民或(村民)会议等方式,向群众广泛宣传土地管理法、城乡规划法等法规知识,正确引导教育群众自觉停止非法占地建设,尽快拆除违章建设。新闻单位要为拆除违章建筑鸣锣开道,充分利用报纸、电视台等新闻媒体进行专题宣传,经常曝光违章建设和查处情况,做好正反两方面的宣传报道工作。通过多形式、多层次的宣传,营造严禁违章建筑的舆论氛围。

3.5构建责任机制

违章建筑现象是一个复杂的社会问题,必须建立协调联动控制机制,有关部门和单位齐抓共管,形成合力才能有效解决。要立足长效,控违制违,建立起监控、汇报、考核和责任等机制,加强日常监管。一是划区分片落实责任,加强对重点区域、路段的巡查,严格监控违章情况,加大对违章建筑的控制力度,发现一处拆除一处,及时在第一时间对违章建筑进行处理,防止违章建筑死灰复燃。二是建立工作责任制,执法部门要定人、定路段(片区)、定任务,强化初建阶段行政执法和巡查力度,及早遏制违章建筑。三是除了单纯的打击和查处违法建设现象外,有关部门应当制定可行的有效政策措施进行疏导,从源头上彻底杜绝乱搭乱建现象。四是采取堵疏结合与拆建结合的办法。将拆除违章建筑与种植绿化、城中村改造、市政工程建设相结合,做到治管同步,杜绝新的违

章建筑产生。

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