社团主义视角下的事业单位改革

殷 杰 王家峰

摘要事业单位改革必须放到政府与社会关系的分析框架中,才能得到准确的理解。在政府与社会关系的分析框架中,社团主义理论提供了一个独特的经验和理论视角,对于中国当下的事业单位改革具有借鉴意义。

关键词事业单位政府与社会社团主义

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-199-03

据世界银行的一个课题组的调查显示,事业单位在中国社会中具有十分重要的地位,占有大量的社会资源豍,承担着公益性的社会服务职能,在推动社会事业发展和扩大公益服务供给方面,扮演着举足轻重的作用。但现实中,事业单位存在着很多的问题豎,自改革开放以来,事业单位也处在不断地改革中,取得了一些成绩,但从总体上来看,效果还不尽人意豏。这既是因为早期的改革是“在缺乏一个成熟的整体战略的情况下实行的”,也因为缺乏对事业单位改革的基础理论研究上的突破豐。本文认为事业单位改革成功的关键在于重新确定政府与社会关系,必须在特定的政府与社会结构中才可能准确厘定事业单位的性质、功能和组织模式。从现实来看,脱离了实际的政治-社会关系结构,事业单位的地位也将无从谈起,事业单位如何改革也将无所适从。

一、事业单位改革的关键在于重塑政府与社会关系

(一)事业单位产生于特殊的政府与社会关系时期

事业是中国特有的一个行业性概念,事业单位是国家为了社会公益目的、由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织。传统的事业单位产生于特定时期的全能主义政府体制中。在这一体制下,国家对社会无所不包、无所不管,整个社会呈现泛政治化、泛行政化的倾向,政府与社会的界限模糊不清,政府机关、事业单位与国有企业常常交织在一起,使得事业单位和其他公共部门机构之间的界限模糊不清。豑事业单位在成立依据、资金来源、人事制度、治理结构等方面都受到政府的决定性影响。在这种政府与社会的结构框架中,产生了以下几个方面的问题:一是事业属性不清,导致国家与政府的范围不清,事业单位膨胀,财政支出刚性扩大;二是国家包办事业单位,形成举办主体单一化的格局,导致财政负担过重,服务效率低下,产出匮乏,难以满足社会需求;三是“管”“办”职能不分,政府既是管理者又是举办者,既是裁判员又是运动员,导致事业单位缺乏自主性,经营管理不善;四是实行计划化和行政式的集中管理模式,导致生产与需求相脱节;五是事业单位自身管理模式的行政化,导致政事不分、部门主义严重、官僚色彩浓厚;六是事业单位的人事管理干部化,不能体现事业单位自身的人员特点;七是事业消费呈现福利化的特征,筹资与付费方式不科学,需求与供给都产生低效率的问题。豒

(二)事业单位改革始于政府与社会关系的调整

改革开放以来,为适应体制改革、促进社会事业发展、提高事业单位活力,国家对事业单位及国家事业管理体制进行了一系列的改革。改革的关注点从早期阶段的事业单位各项具体的管理制度,到上个世纪90年代末的强调对事业单位的基本定位与分类改革豓。从改革的路径看,其逻辑对应于政府与社会关系调整的进程。十一届三中全会以来实行的改革开放政策,使整个社会发生了巨大的变化。从所有制改革入手的经济体制的转轨不仅引起了社会结构的急剧分化,而且带来了社会利益的多元化发展。国家与社会的关系也在经济改革的进程中发生重要变化,过去国家对社会无所不包、无所不管的状况逐渐改变,政府与社会出现相对分离,自主性的领域开始出现。在政府与社会关系的调整过程中,政府权力开始进行退缩与调整,企业、事业单位、基层组织开始享有一定的自主权力,首先是独立法人地位获得,微观经营管理权的下放;随着社会主义市场体制的建立与完善,政府职能转变的不断深入,政府与社会关系的调整进入新的时期,事业单位的改革最终走向了进行科学定位与分类改革。

(三)事业单位改革的基础在于政府与社会关系的重塑

“公共领域内的组织变化常常与国家角色的重新调整同步展开”,“转轨国家的改革则涉及到从根本上重新界定国家的职能边界”。豔事业单位改革是中国社会总体改革的一个密不可分的组成部分,是继国有企业改革、政府机构改革后的公共部门改革的第二阶段,和经济与政治改革密切相关,而中国的经济和政治改革,从某种意义上说就是对传统社会主义模式下国家或政府与社会关系的一次较大规模的调整。要对事业单位进行改革,首先应明确政府、企业、公共服务机构在社会生活中所扮演的不同角色,进而对它们进行准确定位,使它们能各司其职,各尽其责,实现社会效益的最大化,这是进行改革的前提。其次,还要对现有的事业单位进行详细分类,对不同类型的事业单位采取不同的改革措施。世界银行的报告也提出了重新界定政府角色的政策建议。豖这首先是由事业单位与政府的关系所决定。事业单位受政府或党的机构的管理,不仅在成立依据、资金来源、人事制度、治理结构等方面都受到政府的决定性影响,而且甚至于有时候承担着政府职能、行使政府职权。事业单位的改革首先遇到“政事分开”的命题。其次也与事业单位的自身属性有关。事业单位是提供“社会公益物品”的组织,而“公益物品”的范围与政府、市场的活动范围有关,这就决定了事业单位改革的前提条件是解决政府与社会关系的合理确定的问题。

二、社团主义理论中的政府与社会关系及其借鉴

(一)政府与社会关系的两种理论

国家与社会的关系多种多样,多年来一直吸引着学者们从不同的角度对其进行研究。关注“那些不能与国家混淆或不能被国家淹没的社会生活领域”豗的市民社会理论提供了两种不同的理解政府与社会关系结构的模式,即多元主义和社团主义。在西方政治学的主流话语中,多元主义据称描述了政府与社会之间互动的理想模式:社会成员通过形成正式组织向政治系统施加压力,影响政府政策;政府政策是这些团体间讨价还价和妥协的结果;政府的职责是提供一个政治竞技场,确定这些团体运作的规范,作为仲裁方并督促参与各方遵守游戏规则。然而值得注意的是,“自1950年代多元主义模式在英国和美国成为正统的政治制度模式以来,它已招致很多批评。”豘批评主要集中在多元主义能否解决代表的普遍性问题和社会稳定问题,因为在竞争中获胜的团体往往拥有了强大的影响政策制定的能力,弱小群体的利益无法得到有效的表达与维护,因此民主的合法性受到挑战。相对于多元主义对政府不信任和强调竞争的特点,社团主义(corporatism)“在多元主义模型之外提供了一个可供选择的方案。”豙根据《布莱克维尔政治学百科全书》解释,社团主义是一种特殊的社会-政治过程,在这个过程中,数量有限的、代表种种职业利益的垄断组织与国家机构就公共政策的产出进行讨价还价。为换取有利的政策,利益组织的领导人应允通过提供其成员的合作来实施政策。社团主义区别于多元主义参与模式之处在于,在社团主义的社团内部仅有精英民主或实行寡头统治;社团主义制度下的社团往往垄断了某种职业或行业的利益代表权和

参与政策制订权;这种垄断的特权地位得到国家认可或系由国家创设。

(二)社团主义理论中的政府与社会关系

首先,在社团主义的理论视野中,现代政治与社会生活的主要特征是国家与社团占据着主要地位。一方面,国家/政府在现代生活中无疑具有重要的地位,它不仅发挥着将高度分化的社会有效整合在一起,维持社会秩序和稳定的功能,而且还将合法介入到经济部门,影响社会福利的生产与分配。同时,国家/政府还将保证人类社会一些重要的价值能够实现如社会公正,“当社会组织的表达机制已经被分割,其中的一些团体被漠视”时,国家/政府将积极地做出行动,“它可以强制通过平衡权力的安排,来降低组织之间相互侵压的现象”,“在不同势力的组织之间实现力量平衡”。豛另一方面,社团主义同时认为现代社会是日益组织化和分工化的社会,在现代社会中存在着大量的、利益分化的组织,这种现状改变了现代政治参与的样式,组织化使得分散的弱小的群体政治影响力减弱,分工化使得利益分化,难以形成广泛的利益共识。这两个因素结合在一起会导致政治参与的单位日益向正规的、组织化的利益联合体的方向发展,基于某种利益上的一致,为了增强政治参与的能力和加大成功影响政策制定的可能性,个人或群体会通过一定的形式组织在一起,向政治系统施加压力。和多元主义一致,社团主义也认为组织或集团在现代政治生活中起着重要的作用。不同的地方是,多元主义只看到了这些组织或集团的利益聚合和表达作用,而社团主义认为这些组织或集团除了进行利益聚合和利益表达之外,还要承担一种超越自身利益之外的准公共(quasi-public)的社会责任,它要站在社会整体的立场上协调、组织所属成员和被委托推行政府政策的责任。豜这样,社团主义理论中的社会团体就不仅仅是一种单纯的利益团体,而是一种功能团体,团体的形成往往建立在职业分工的纽带之上,这种在现实社会中日益涌现的行业性组织不仅能代表组织成员的利益,并且由于其专业化的优势还能在帮助政府实施相关的政策。

其次,社团主义理论认为国家与社团之间应该采取合作观点。政治学者菲利普·C·施米特对社团主义做出经典的定义,他把社团主义视为对国家和社会功能组织间常规性互动体系的概括,它的特征是:这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成,它们被组合进一个有明确责任(义务)的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可(如果不是由国家建立的话),并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换,它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面,受到国家的相对控制。豝作为一种针对多元主义而生并审慎汲取欧洲有关政府社会结构安排经验的理念,出于对冲突破坏社会秩序和竞争导致不公正的担忧,社团主义表现出了强调政府与社会协调合作的观点。国家与这些功能团体——行业化组织之间应该建立一种有序、合作及稳定的制度化关系,因为这意味着社会和国家双方通过合作而获益:一方面,社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来,有序地参与到政策的过程中去;另一方面,从这种制度化的参与机制中,国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权。豞具体来说,公民团体被一定程度的吸纳到国家体制内,它们通过正规化、稳定化的途径与国家打交道,反映公民社会对国家和政府的意见与要求,在一个更高的层次上主张公民与社会的利益。这些团体在相关领域内的代表性地位和联系渠道受到国家的承认和保护,国家甚至为其提供相应的资源,这样多元主义竞争模式下可能产生的不公平可以避免。因为在自由竞争的情况下,利益团体权力不平衡会导致一部分团体拥有反映利益的优先渠道,从而有可能将一部分利益排除在政策议程之外,这就产生了不公平,进而埋下了社会冲突和动荡的不安因素。而社团主义排除了竞争,从而为社会群体平等地进行政治参与和利益表达提供了可能,特别是对一些处于弱势中的社会群体,社团主义模式避免了他们在竞争中由于资源等方面的限制而落败的命运,保障了他们相关权利的实现。与此同时,作为国家对功能团体支持行为的交换,国家享有对这些功能性团体一定程度的控制权,这些功能团体对相关的公共事务有向国家提供建议和接受咨询的责任,提供专业化的援助。同时在决策完成后有执行和落实公共政策的义务,它们还应把本集团成员完好地组织起来,限制他们的过激行动,保证社会的稳定和有序。由于这些功能团体在某种程度上承担了准公共性职能,国家/政府因此可以减少治理的成本。

三、社团主义对事业单位改革的启示

(一)事业单位改革的现状及问题

自20世纪80年代以来,全球性的组织和制度变迁的大趋势乃是公共部门瘦身(public-sector downsizing )。在这一浪潮的冲击下,国有企业的民营化浪潮汹涌澎湃自不待言。民营化浪潮的冲击还波及非企业性质的公共部门组织,公共部门改革的具体策略可以概括为四种:市场化、分散化、公司化和民营化。在这样的全球性的浪潮中,事业单位的改革自然也不可避免地走向“企业化”或“市场化”,正如世界银行的报告所说,“改革使事业单位越来越不像机关,越来越像企业”豟。在现实中,许多事业单位已经发生了深刻变革。事业单位改革主要包括:一是通过“放权、搞活、脱钩、转制”等改革,对经营性事业单位进行了转制改企;二是财政供养体制由统收统支的“全额拨款”变为“全额补助、差额补助、自收自支(比例为60%、20%、20%)”三种形式的预算管理,逐步改变了国家包办所有事业单位的格局,在此基础上实行“定额或定项补助”的“收支统管”的预算管理体制;三是随着政府职能转变和行政机构改革,按照政事分开、事企分开的原则,对事业单位进行分类改革,在加大人事制度、收入分配、社会保险等领域改革的同时,强化了社会事业领域的公共服务职能,不断增加财政投入;四是对公用事业领域引入市场机制,加强市场准入和市场服务监管;五是在社会事业发展中引入民间和社会力量。豠这其中最为显著者就是“事业单位的企业化”。许多事业单位早已实行企业化管理,而不少长期实行这种不伦不类制度的事业单位已经开始正式转制为企业(如:自2004年5月以来,全国各省、自治区、直辖市、计划单列市除人民出版社保留为事业单位之外,其他出版社均转制为企业豣)。同时,相当一部分事业单位已经同政府部门脱钩,开始独立运作,走向民营化。然而,这种市场化的改革取向引起了诸多问题,如责任、效率、质量、公平等,正如世行的报告所指出,“虽然过去的改革努力取得了很大成绩,但在服务提供方面引入了一些不合意的激励因素”,导致了“服务质量参差不齐,成本有效性不够,人们享受服务的机会不均等”。豤当现代国家的决定性特征变为公共服务的提供者和付费者时豥,相对于私人市场而言,国家理应发挥更大的作用。

(二)社团主义对事业单位改革的理论借鉴

徐勇先生在探讨中国社会治理的转型问题时认为,可以借鉴、吸取多元主义和社团主义的分析框架和价值取向存在一些“合理的内核”,并进一步指出,社团主义由于“强调合作,主张对分化的权力进行制度化的整合,强调国家和社会团体的制度化合作,国家和利益团体的关系是互动合作、相互支持的”,“政府对社会的介人是适当性选择,它能够起到强制的平衡作用”,“通过国家主导下的国家与社会的合作达到社会的相对均衡、有序和协调”,因而“对于当代中国政治社会发展和治理模式的转型似乎更有积极意义”。这既是考虑到由于历史和传统因素,社团主义对于当代中国政治社会发展更有解释力。也同时考虑到社团主义作为制度安排的价值理念,有助于中国治理模式的平稳转型。豦在改革事业单位、改善公共服务的提供方面,社团主义也有值得借鉴的地方。

对于发展中的中国公共服务而言,考虑到现实的矛盾和历史的影响,社团主义模式更有值得借鉴的地方。这是因为,对于中国的公共服务体系而言,有两个问题特别值得关注,一是如何保证不同群体的公共需求被满足,特别是一些弱势群体在公共服务的需求上更强烈;二是如何提高公共服务生产与供给的效率,这与中国现在按人均占有财富来衡量并不富裕的国力和国情密切相关。社团主义模式一方面优化了公民对公共服务需求的表达机制,另一方面也优化了公共服务生产和提供的机制。在需求表达方面,功能社团组织与其他民主政治机制一起来决定对公共服务需求内容、层次和水平。正如有的学者所评论的,社团主义模式“是一个更为有效的代表制形式,也是一个更完善的社会政治结构,它体现的组织、理性、控制和协商等原则,可以使政治过程免除混乱和冲突,在现代社会建立文明竞争的政治秩序。”豧社团主义对政治理论的贡献就是它注意到了“利益集团的协商功能,与正式立法过程联合达成一致”,以及对谈判中不平等和自利的质疑。豨在社团主义模式下,功能性的社团可以使公民/社会对于公共服务的需求真实全面的向政府传递,而政府在确认公共需求并做出相关决策时能够获得这些专业化的功能社团的建议,相关政策的正确性与科学性得到技术上的支持。正如施米特所说,“社团主义,作为一个利益代表系统,是一个特指的观念、模式和制度安排类型,它的作用,是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。”豩同时,政府在提供公共服务的方式上可以寻求与功能社团的合作在提供公共服务方面,功能社团可以帮助政府确定公共服务供给的方式或者自身承担起某种公共服务的生产与供给。在面对公民日益个性化、多样化的公共需求,众多的功能社团能够帮助政府走出专业化困境,让它们负起监督与控制公共服务生产和提供的责任,改进公共服务生产和提供的效率。政府能够利用各社会团体协调与社会上各种利益群体的关系,进而使政策的贯彻执行能够畅通无阻。