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周桂林

摘要:2007年10月召开的中国共产党第十七次代表大会将“完善公共财政体系”作为下一步改革的方向。公共财政目标实现的关键在于改革和完善一系列财政收支制度,推行政府采购制度是其中的重要环节。探讨新财政体制下政府采购改革趋势,为完善政府采购制度提出政策建议。

关键词:政府采购;财政体制;公共财政

中图分类号:F810.45文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)17-0240-02

一、政府采购的基本理论

关于政府采购的定义,学界有不同的观点,依据我国《政府采购法》定义为:各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《政府采购法》是我国政府采购的最重要的依据,所以本文以此为基点介绍基本理论。

1.政府采购特征

不同的政府采购定义有各自的侧重点,但概括来说不外乎以下几个特征:(1)公共性。包括资金来源的公共性和目标的公共性。(2)经济主体性。政府在市场上与其他经济主体的地位相同,不存在等级贵贱之分,都要遵循市场经济自愿平等的交易原则。(3)经济性。是指政府采购追求效益最大化,这是由经济主体性决定的。(4)非营利性。是指政府采购活动本身并不以营利为目标,这是由公共性决定的。

2.政府采购范围和当事人

《政府采购法》规定的政府采购限于中华人民共和国境内的各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。从我国政府采购的实践来看,当事人主要包括:采购单位、政府采购机关、政府采购社会中介机构、供应商、政府采购管理机关和资金管理部门等。其中,我国政府采购的主管机构是财政部,其负责全国政府采购的管理和监督工作。中央以下各级地方政府采购工作的主管机构是各级财政部门,主要负责本地区政府采购的管理和监督工作。

3.政府采购原则与功能

“没有规矩,不成方圆”,代表公共利益的政府在其活动中更要遵循一定的原则,具体包括:公开透明原则、公平竞争原则、公正平等原则和诚实信用原则。只有在坚持原则的前提下,政府采购才能发挥应有的功能。因为政府采购是财政支出的一项重要内容,理所当然具有重要的财政意义,节约了财政支出,提高了采购资金的使用效率;同时,作为一种经济行为,会对一国的经济甚至政治产生一定的影响——强化宏观调控、活跃市场经济、推进反腐倡廉以及保护民族产业等。但是,这些功能之间既有联系,又有矛盾。我们应该在矛盾中寻求平衡,在具体的实践中争取使政府采购的功能发挥到最佳水平。

4.政府采购运作流程

第一,编制政府采购预算。这是建立新型政府采购制度的产物,是一个极为重要的管理程序,也是与传统的财政管理和政府资金采购体制的最大区别。政府采购预算应该主要包括:经常性预算中专项资金安排的货物和服务项目以及建设性预算支出中的工程类项目。通过政府采购预算的编制与审批,可以全面反映政府采购的状况,促进政府采购管理与运作科学化的实现。

第二,制订政府采购计划。一般是采用自上而下和自下而上相结合的方式,汇编年度实施政府采购的项目、资金来源、资金预算等内容,目的是指导政府采购预算的执行。

第三,确定政府采购的方式。《政府采购法》规定的采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等。不同的采购方式要求的采购程序也不一样,采购时应该根据不同的情况灵活选择不同的采购方式。确切地说,除有《政府采购法》特殊规定外,达到财政部及省级人民政府规定的限额标准以上的单项或批量采购项目,均应实行招标采购方式。

第四,签订政府采购合同,明确采购当事人双方的权利和义务,还要及时验收与结算项目。

二、新财政体制下政府采购改革面临的新任务

从1996年10月,财政部编写第一份政府采购简报,开始上海市政府采购试点工作至今,我国政府采购制度改革取得了很大的成效,改革已经进入了一个新的发展时期,同时也面临着新的形势和任务,表现在以下几个方面:

1.政府采购制度自身要改革和进一步完善。随着改革的深化,政府采购本身的操作还不够规范、制度不够健全、采购效率不高等问题日益凸显,对此应该有相应的措施和办法予以应对,切实把政府采购制度的优越性体现出来。

2.政府采购改革要承担起为其他改革服务的任务。政府采购改革不能孤立起来,要服从整个国民经济和社会发展大局,要为经济建设服务,为和谐社会建设服务,为实现我国的相关经济和社会政策服务,使我国的各项工作同步推进,相互促进。

3.履行加入世界贸易组织的《政府采购协议》的承诺。2001年我国政府做出承诺,在2007年年底前向世界贸易组织提交开放清单,正式启动加入《政府采购协议》的谈判。目前我们应该在这方面做出更大的努力,以展现我国的诚信和实力。

三、新体制下政府采购实践的政策建议

1.建立政府采购需求规划和预算控制体系

正如在第二部分提到的运作流程中看到,建立政府采购预算是第一步,只有制定了合理科学的采购预算才可能实现高效的政府采购。具体来说,应该树立必要功能观念,坚持一切从必要出发,切实解决好政府采购什么、采购多少、为何采购、为谁采购等一系列问题,从而保障社会公共必要功能的实现;然后以必要功能分析为核心,加强政府采购需求评估和规划;建立公共产品使用和采购标准体系,实施采购标准控制;最后要借助于相关法律的权威,加强政府采购预算管理和控制,使预算顺利有效的实现。

2.政府采购执行“绿色清单”

政府绿色采购就是指政府在依法采购规定的产品时,高度重视环境保护和生态平衡,将环境标准、评估方法和实施程序纳入并贯穿于整个政府采购体系之中,优先选择符合国家绿色认证标准的货物、工程和服务,确保采购到环境友好型产品,以推动社会与人类的可持续和谐发展。最基础的是建立政府绿色采购法律制度,明确政府采购环境政策目标,使各项工作有法可依;制定绿色采购标准和清单,公开绿色采购的环境信息,可建立绿色采购产品的环境信息系统网络和公开制度,及时公布政府绿色采购的实际执行情况;完善政府绿色采购配套制度,同时健全绿色采购评估和监督机制,保证绿色政府采购的顺利进行。

3.整合政府采购专家资源

现行政府采购制度评审以专家为主导,引进专家评审机制,实现了政府经济支出行为的程序化和规范化。政府采购的政策性、程序性都很强,对评审专家的要求也很高,评审专家代表政府依法行使采购项目评审权利,履行评审义务,关系全局、责任重大,必须加强采购专家的整合和管理。首先要组合专家库,可以通过以下几种方法:对现有专家库进行重新整理、共享当地科协及其他采集机构的专家资源、向社会公开征集各类采购专家、组建异地专家库等,然后要加强专家分类、细化管理,开展评审专家的培训工作,建立评审专家日常考核制度,推行专家年审制度,提高评审效率,充分发挥评审专家的作用。

4.完善政府采购绩效评价体系

政府采购绩效评价是一项复杂的工作,在我国开展政府采购绩效评价工作必须坚持以下几项原则:全面性和特殊性相结合、统一性和差别性相结合、理论选择和可操作性相结合以及定量分析和定性分析相结合的原则。同时,结合具体的采购事项,选择一种或几种评价方法,如成本—绩效分析法、社会功能分析法、因素分析法等,从微观和宏观绩效两个层面上来衡量。此外,完善政府采购绩效评价体系还必须有信息技术的支撑,应在借鉴国内外经验的基础上,利用现代化信息技术,加强政府采购绩效评价数据信息的管理。

随着信息技术的发展和互联网的广泛使用,西方国家在采购手段上出现了政府采购电子化的新趋势,电子采购在节省成本、提高效率等方面显示了十分突出的优点。近几年来,我国部分省市也开始通过互联网进行政府采购,或许电子采购也将成为我国政府采购的发展趋势。政府采购的另一个发展趋势是关于采购方式。对大额采购,一般采用竞争性招标采购方式和竞争性谈判采购方式;而对于小额采购,西方国家创立了采购卡制度,中国香港地区也在推行。我国也准备对招标限额以下的小额采购项目,试行采购卡制度,即以资金卡代替现金支付方式。相信在新财政体制下,依靠完善的体制措施,我国的政府采购改革将会取得更大的进展。