我国地方公共物品供给失衡原因探讨

刘志琳

摘 要:基于对我国地方公共物品供给领域现实情况的分析,认为我国现行财政制度、地方政府行为以及地方公共物品供给模式等方面的制度缺陷是导致地方公共物品供给失衡的主要原因。

关键词:地方公共物品;供给失衡;原因

中图分类号:F014.32文献标识码:A文章编号:16723198(2009)22002802お

1 分税制的制度缺陷导致地方公共物品供给失衡

1.1 地方政府财权与事权的不对等

根据公共财政理论,地方政府的主要职能是为辖区内居民提供良好的公共服务。而良好的公共服务是需要一定的地方财力做支撑的。地方财政收入高,就会为地方公共物品提供更充足的资金来源,从而使地方公共物品的供给数量与质量增加。

公共物品的层次性,要求税收具有与之相对应的层次性。也就是说,由于各级政府分别提供受益范围不同的公共物品,就必须对税收在各级政府间进行适当的划分。这样,就产生税收分割以及财权应如何体现事权要求的问题。

1994年进行的分税制在划分税种上改革的不彻底,并没有使各级政府间的财政分配关系得到规范。在我国现行财政体系中,由于税收分割的不合理,这样使得财权向上集中事权向下转移,导致基层政府承担事权过重,如基层政府承担了更多应有中央政府承担的社会保护和福利责任。国际惯例表明,将社会保护和福利责任划分给市级或县级地方政府划分不妥当的。从20世纪80年代末开始,支出责任的分配已与收入划分分割开来,地方政府独自负责为提供这些服务筹资。特别是分税制后我国地方政府(地、县和乡)担负着相当沉重的支出责任,尤其是县乡两级,它们共同提供庞大而重要的公共服务,包括70%的预算内教育支出和55%-60%的医疗支出。地级市和县级市负责所有的失业保险,养老保险和救济。在其它国家,社会保障和救济几乎总是由中央政府提供(转轨经济除外),教育和医疗是中央和省级的责任。

分税制的推行仅仅是中央政府下放了事权,却没有给予地方相应的财权,财权与事权的不对称性的现实,使地方财政运行困难。其结果产生了地方巨大的财政资金缺口。与中央政府相比,地方政府承担了更重的支出负担。

1.2 转移支付制度的不完善导致公共物品供给失衡

财政分权制度的实行使地方政府承担起供给地方公共物品的主要职责。但由于地方公共物品外溢性的特点,在外部性存在和成本自担两种因素的共同作用下,地方政府容易产生“搭便车”的行为,少提供或不提供地方公共物品。这样,不仅影响着地方公共物品的提供和本地区及相关地区居民的利益,而且也不利于地区间关系的协调。而且,公共物品的提供水平与当地经济发展水平之间存在着非常明显的正向关系。一个地区的经济发展水平较高的话,将会促进当地政府有效解决公共物品短缺的问题。但是由于我国各地区的经济发展程度的不同,导致地方公共物品的供给水平不平衡。因此,中央政府需要利用转移支付手段,来解决地方公共物品的外溢性和地区间公共服务的差异性。

我国目前的转移支付有税收返还、体制上解或补助、专项补助、年终结算补助、过渡期转移支付、调整工资转移支付和社会保障转移支付六种主要形式。除专项拨款外,其他五种都属于一般补助的范畴。从形式上看,我国的转移支付基本符合国际通用作法。不过,在我国的一般补助中,尽管过渡期转移支付有均等化的功能,但所占的比重过低,2000年只占转移支付总量的3.1%,其他几种补助形式都不具有均等化的功能。最为典型的是在一般性转移支付中占绝对比重的是税收返还(该部分规模从1994年的1799亿元增加到2000年的2268亿元,分别占当期转移支付的75.5%和48.6%),税收返还以保护既得利益为出发点,采取“存量不动,增量调整”的政策,这有利于发达地区而不利于不发达的中西部地区,不仅不利于均等化的实现,反而使两者之间公共服务能力的差距更加扩大。

属于专项补助范畴的专项拨款也存在很多问题。最突出的是专项拨款在转移支付当中比重过大,范围过宽,重点不突出。2000年专项拨款的数额为1400亿元,而用于均等化的过渡期转移支付的数额仅为86亿元,前者是后者的16.7倍。据统计,1997年中央的专项拨款涉及到了地方政府的26项支出,几乎涵盖了地方所有的支出项目,并且缺乏明确的制度规定和科学标准,随意性很大。由于中央专项拨款一般要求地方配套资金,有利于发达地区而对贫困地区不利。对贫困地区来说,专项拨款越多对地方财政压力就越大。我国目前的转移支付有税收返还、体制上解或补助、专项补助、年终结算补助、过渡期转移支付(2002年起改为“一般性转移支付”)、调整工资转移支付和社会保障转移支付六种主要形式。除专项拨款外,其他五种都属于一般补助的范畴。从形式上看,我国的转移支付基本符合国际通用作法。不过,在我国的一般补助中,尽管过渡期转移支付有均等化的功能,但所占的比重过低,2000年只占转移支付总量的3.1%,其他几种补助形式都不具有均等化的功能。最为典型的是在一般性转移支付中占绝对比重的是税收返还(该部分规模从1994年的1799亿元增加到2000年的2268亿元,分别占当期转移支付的75.5%和48.6%),税收返还以保护既得利益为出发点,采取“存量不动,增量调整”的政策,这有利于发达地区而不利于不发达的中西部地区,不仅不利于均等化的实现,反而使两者之间公共服务能力的差距更加扩大。2007年,中央财政安排专项转移支付6891.5亿元,占转移支付总额的49.2%;财力性转移支付7125.37亿元,但其中一般性转移支付仅2503.82亿元,占转移支付总额的17.9%,少于按因素法测算的25个省(区、市)标准收支缺口。

除了转移支付制度设置上的缺陷外,更为严重的是对我国的转移支付缺乏必要的监督。2005年,审计署对20个省市区的地方预算进行抽查,发现中央预算编入地方预算的只有3444个亿,仅占到中央实际转移支付的7733亿中的44%,中央转移支付有一半以上没有纳入地方的财政预算,完全脱离了人大的监督,有的还脱离了政府的监督。

2 地方政府行为偏离地方公共物品有效供给

按照公共财政的要求,地方政府职能要向企业和居民提供公共物品和公共服务转换。但是,出于追求“政绩”动机的驱使,往往会使得地方政府行为偏离对地方公共物品的供给。

在当前的投资格局下,地方政府可以通过直接投资于私人品生产领域和提供公共物品来实现促进地方经济发展的目的。在提供能力限制的条件下,必然要在提供私人品和公共物品中进行选择。地方政府是按照“政绩”最大化,而不是按地方公共利益最大化的原则,来选择投资领域的。一般地,提供私人品可以直接推动地方经济发展,可预计收回投资并且可能增加财政收入。在许多情况下,提供地方公共物品,特别是基础设施类公共物品是财政的单向支出,且存在“搭便车”的可能。所以,在投资选择上,地方政府多倾向于私人品。

另一方面,各地区政府在提供地方公共物品时,既然不是以全区的利益最大化作为自己的追求目标,其所考虑多集中在本地区范围内。对公共物品的提供而言,虽可产生引致需求带动经济发展,而且可以优化社会环境。一般情况下,地方公共物品都需要巨额的、难以回收的资金投入,而且其引致经济发展的成效在较长的时间内才能显现出来。但是,由于官员的任期有限,因此,政府在投资时,就会优先选择竞争性领域而在公共物品上往往投入不足。

另外,具有地方保护特色的制度类公共物品更符合“政绩”最大化的目标。所以,全国统一的制度类公共物品如果有损“政绩”的话,就会提供不足。在基础设施类地方公共物品方面,如果相邻的地区已供给出来而本地区没有的话,地方官员会担心在相互比较的情况下显得自己的“政绩”不够突出。此时,各地区的竞争供给,就形成了“要么都提供、要么都不提供”的局面。如果相邻大多数地区都能提供某地方公共物品的话,其结果就会造成空间上选点的不合理与资源的浪费。

3 单一的地方公共物品供给模式诱发供给低效率

供给模式的多元化可以提高地方公共物品供给水平。尽管在改革开放以后也有市场和“第三部门”的介入,但从总体上来看,我国地方公共物品主要采取的还是公营公共物品的提供模式,市场和非营利部门提供所占的比重还很小。这种单一的供给模式的主要弊端就是造成地方公共物品供给的垄断,正是这种垄断供给导致地方公共物品供给低效率。

由于政府是唯一的公共物品的提供者,竞争的缺乏使得公共部门运转效率低下,导致人浮于事、成本增加、亏损严重、负债经营、服务质量低,使有限的公共资源得不到充分利用。官僚理论和寻租理论更是指出这种低效率的内生性,平均而言,发展中国家发电能力的40%不能用于生产,这是低、中、高收入国家中业绩最佳的电力部门的两倍;而在非洲和拉丁美洲,铁路工人中有一半多余。

我国公营公共物品垄断模式的直接结果就是X非效率。在垄断的“公共物品市场”,公营企业客观地得到了免于竞争压力的庇护场所,它没有必要追求成本极小化。因为企业经营者没有竞争压力,也就没有理由把压力从最高层逐级向下传导到最底层。由于没有外部竞争压力,内部就没有追求成本极小化的动力,因此,企业浪费现象就与日俱增,最后致使企业成本负担过重。在这种情况下就很可能使生产的实际平均成本高于最低可能成本。

通过对我国政府公共服务与私人服务的实例对比,我们可以发现:政府在提供公共物品时的非理性的高成本投入。何翔舟(2002)提供了一个政府和民间在同一项目的经营管理上存在成本差异的案例。具体数据如表1和表2所示。总的来说,由于长期以来我们国家采取垄断供给的单一公营公共物品模式,造成公共物品提供质量低,损害了消费者利益,扰乱了经济秩序。因此,我们必须从财政体制、地方政府行为以及地方公共物品供给模式方面进行制度改革,才能改变地方公共物品供给领域供给失衡的局面。

参考文献

[1]@贾康.地方财政问题研究[M].北京:经济科学出版社,2004.

[2]@孙开.公共物品学说与分级财政理论[J].山东财政学院学报,1999,(4).

[3]@李向云,杜元钰,金志训.我国财政转移支付现状分析及政策建议[J].财会研究,2004,(9).

[4]@何翔舟.公共事物的高成本运作及其民营化改革[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2002,39(3).

作者简介:

陈颖(1984-),女,福建南平人,福州大学管理学院企业管理专业2007级硕士研究生,主要研究方向:组织行为学、一般管理理论方向。